La protección del medio ambiente rara vez depende de un solo órgano o de un único instrumento. Una misma actividad puede encontrarse sometida a una RCA, normas de emisión, normas de calidad, planes de prevención o descontaminación, permisos sectoriales y obligaciones establecidas por autoridades con competencias diversas. La institucionalidad ambiental chilena responde a esa complejidad mediante una distribución de funciones entre el MMA, el SEA, la SMA y numerosos organismos sectoriales con competencia ambiental.

Esa especialización tiene una justificación evidente. Los problemas ambientales son complejos y requieren conocimientos técnicos, instrumentos y competencias diferenciadas. Pero el mismo diseño genera un riesgo: que la fragmentación institucional termine produciendo fragmentación regulatoria, de modo que una actividad quede sometida a interpretaciones, exigencias o decisiones provenientes de distintos órganos que sean difíciles de conciliar o, en situaciones extremas, incompatibles.

Un problema como este no se resuelve diciendo que cada autoridad debe ejercer las competencias que la ley le entrega. Eso es cierto, pero insuficiente. La Administración ambiental está integrada por órganos distintos, pero el ordenamiento que aplican es uno solo. Los principios de coordinación y unidad de acción adquieren aquí una importancia especial: la protección ambiental depende de que las competencias diferenciadas de esos organismos sean capaces de producir, en conjunto, una respuesta estatal coherente.

Los ejemplos son numerosos.

Las posibilidades de tensión pueden surgir, primero, entre autoridades sectoriales y ambientales. Así ocurre con la SISS y la SMA. Sus competencias responden a títulos regulatorios diferentes, aunque se proyecten sobre una misma actividad, infraestructura o descarga. Una exigencia que tiene sentido desde la regulación sanitaria puede encontrarse, al mismo tiempo, condicionada por obligaciones establecidas en una RCA o por instrumentos cuya fiscalización corresponde a la SMA.

Algo semejante sucede en minería. SERNAGEOMIN ejerce competencias sectoriales respecto de la seguridad minera y los planes de cierre, mientras determinadas medidas asociadas a una faena pueden encontrarse también establecidas o condicionadas por su evaluación ambiental y quedar, por esa vía, bajo fiscalización de la SMA. Una misma actuación puede tener así una dimensión minera y otra ambiental, sometidas a autoridades distintas, sin que para el titular sea posible separar materialmente una de otra.

La experiencia ambiental muestra que estas tensiones no son hipotéticas. Las medidas necesarias para satisfacer exigencias de seguridad minera, continuidad operacional, prestación de servicios públicos o protección sanitaria pueden proyectarse sobre actuaciones que, al mismo tiempo, se encuentran reguladas por una RCA u otro instrumento ambiental. En tales situaciones, la conducta exigida al regulado solo puede comprenderse en forma adecuada considerando el conjunto de competencias públicas que concurren sobre ella.

Pero las posibilidades de divergencia no se limitan a la relación entre órganos sectoriales y ambientales. También pueden producirse dentro de la propia institucionalidad ambiental.

Una RCA es interpretada administrativamente por el SEA, mientras corresponde a la SMA fiscalizar el cumplimiento de sus normas, condiciones y medidas. La necesidad de interacción entre ambos organismos no es accidental. El propio régimen de interpretación de las RCA contempla la participación, mediante informes, de los organismos que correspondan, entre ellos la SMA y el MMA.

Algo parecido ocurre con las normas de calidad, las normas de emisión y los planes de prevención o descontaminación. Durante la evaluación ambiental, el SEA debe aplicarlos para determinar los impactos de un proyecto, establecer su compatibilidad con la regulación vigente y, cuando corresponda, fijar condiciones para su ejecución. Su interpretación administrativa, sin embargo, corresponde al MMA. Más tarde, su fiscalización puede quedar entregada a la SMA.

Evaluación, interpretación y fiscalización constituyen así momentos diferentes de una misma regulación ambiental, aunque se encuentren radicados en órganos distintos.

La distribución de funciones tiene sentido porque cada institución cumple un cometido diferente. Lo que resulta más difícil de justificar es que esa diferenciación conduzca a que una misma obligación pueda significar una cosa durante la evaluación ambiental, otra al ser interpretada por el órgano competente y una tercera al momento de su fiscalización.

La cuestión tiene un interés que va más allá de la posición del regulado. Una aplicación fragmentada de los instrumentos puede comprometer su propia eficacia ambiental. Si cada organismo interpreta y aplica las obligaciones atendiendo exclusivamente a la parcela competencial que le corresponde, sin considerar su inserción dentro del conjunto de la regulación aplicable, pueden producirse decisiones individualmente plausibles, pero incoherentes en su resultado. La posibilidad de prever la conducta que exige la norma disminuye considerablemente y con ello los incentivos al cumplimiento.

La coordinación es, en este sentido, una condición para que la regulación ambiental funcione como sistema y no como una simple acumulación de permisos, prohibiciones y obligaciones desconectadas entre sí.

Existe además una razón propia del derecho ambiental para exigirla. Buena parte de sus instrumentos responde a una lógica preventiva. La evaluación ambiental busca anticipar impactos; las normas de emisión procuran controlar las fuentes antes de que deterioren la calidad ambiental; los planes establecen medidas destinadas a prevenir o revertir situaciones de contaminación; y las RCA definen las condiciones bajo las cuales un proyecto puede ejecutarse.

Parece difícil conciliar esa lógica preventiva con una institucionalidad que, aun conociendo de antemano una tensión entre exigencias administrativas, deje que el problema se materialice para resolverlo después mediante fiscalización o sanciones. Si el derecho ambiental aspira a anticiparse a los problemas, la coordinación de las autoridades encargadas de aplicarlo también debiera producirse, en lo posible, ex ante.

Los ejemplos señalados permiten advertir, además, que las contradicciones pueden adoptar formas diversas. Pueden darse entre regulación sectorial y ambiental; entre evaluación y fiscalización; entre la interpretación de un instrumento y su aplicación a un proyecto concreto; o entre distintos organismos ambientales que intervienen sucesivamente sobre una misma obligación. El diseño institucional distribuye las competencias y, por esa misma razón, presupone mecanismos de coordinación capaces de mantener la coherencia del sistema.

El problema aparece cuando esa coordinación falla y la divergencia entre autoridades termina convirtiéndose en exigencias incompatibles para el regulado. Aquí surgen dos preguntas. La primera es institucional: ¿puede una regulación ambiental ser eficaz si sus distintos órganos de aplicación no actúan de forma coherente? La segunda se refiere a las consecuencias jurídicas de esa falta de coherencia: ¿pueden trasladarse al regulado los efectos de una contradicción generada dentro del propio aparato estatal?

Desde luego, el regulado carece de una facultad para escoger la interpretación que más le convenga ni puede utilizar la existencia de distintos organismos como una excusa para apartarse de sus obligaciones. Pero tampoco parece razonable situarlo en un laberinto institucional en el que deba anticipar cuál de varias autoridades tendrá, años después, la última palabra.

Supongamos que una empresa actúa siguiendo un determinado entendimiento de una obligación sostenido o reconocido por el organismo competente para interpretarla, y que más tarde el órgano fiscalizador adopta una comprensión incompatible. También puede ocurrir que distintos organismos, actuando dentro de sus respectivas competencias, atribuyan consecuencias diferentes a una misma situación regulatoria o formulen exigencias cuya aplicación conjunta genere incertidumbre acerca de la conducta debida. El problema adquiere una dimensión adicional cuando esas divergencias se proyectan posteriormente sobre el ejercicio de potestades de fiscalización o sanción.

La autoridad sancionadora no puede reconstruir retrospectivamente la historia regulatoria como si siempre hubiese existido un mandato único, inequívoco y aislado del resto del ordenamiento. Los pronunciamientos, criterios y actuaciones anteriores de otros organismos, así como las eventuales divergencias conocidas por la propia Administración, forman parte de las circunstancias dentro de las cuales debe analizarse la conducta.

Por eso, la potestad sancionadora no debiera transformarse en el mecanismo mediante el cual la Administración resuelve ex post aquello que no fue capaz de coordinar ex ante.

Esto resulta particularmente relevante porque la infracción administrativa ambiental no se agota, para todos sus efectos, en constatar una diferencia entre la conducta y la regla. El juicio de reproche exige examinar también las circunstancias en que actuó quien estaba obligado a cumplirla. La culpabilidad perdería buena parte de su función si la Administración pudiera prescindir de las condiciones que determinaron las posibilidades reales de cumplimiento o del comportamiento desplegado por el regulado frente a una situación de incertidumbre o contradicción.

La relevancia jurídica de una divergencia institucional dependerá de las circunstancias del caso: de su entidad, de las competencias involucradas, del grado de incertidumbre generado y de la conducta desplegada por el regulado frente a ella. Una dificultad regulatoria no excluye por sí sola la responsabilidad, pero tampoco puede ser tratada como si careciera de toda relevancia jurídica.

Dado que el análisis debe efectuarse sobre las circunstancias concretas, las respuestas automáticas resultan poco apropiadas e injustas.

La realidad es que la institucionalidad ambiental – y la Administración en general- seguirá especializándose y, con ello, es muy probable, aumentarán las zonas de interacción entre evaluación, regulación sectorial, interpretación, fiscalización y sanción. La respuesta no pasa por diluir las competencias de cada organismo ni por establecer una regla abstracta conforme a la cual una autoridad deba prevalecer siempre sobre las demás. Pasa por reconocer que la protección ambiental exige que esas competencias produzcan, en conjunto, una actuación estatal coherente.

Por eso, la coordinación administrativa ambiental no debería entenderse solo como una regla de organización o una recomendación de buena gestión. Es una exigencia de racionalidad del propio sistema de protección ambiental. Permite mantener continuidad entre evaluación, interpretación, regulación y fiscalización; evita mensajes regulatorios contradictorios; favorece decisiones preventivas antes que soluciones sancionatorias tardías; y permite que el reproche administrativo recaiga sobre conductas atribuibles al regulado y no sobre inconsistencias producidas por la propia fragmentación institucional.