La propuesta de Corte Constitucional en la Convención espera ser votada en el Pleno del órgano constituyente.
Son semanas clave para la Convención Constitucional, donde se trabaja intensamente para decidir los artículos que integrarán el borrador de nueva Constitución que se le presentará a la ciudadanía, la que a su vez deberá decidir si aprueba o rechaza la propuesta en el plebiscito de salida, el próximo 4 de septiembre.
Uno de los temas que ha sido discutido en el órgano constituyente es el de la justicia constitucional. En este sentido, la propuesta que más ha generado consenso es la de la eliminación del Tribunal Constitucional.
La institucionalidad que reemplazaría al TC sería la Corte Constitucional, una propuesta que si bien fue aprobada en la Comisión de Sistemas de Justicia, aun no es aprobada en el Pleno de la Convención.
Para conocer las implicancias que tendría este cambio, conversamos con Catalina Salem, profesora investigadora del Centro de Justicia Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Del Desarrollo.
¿La propuesta por una Corte Constitucional ya está aprobada por la Comisión de Sistemas de Justicia, ¿es una buena opción al TC?
Más allá del cambio de nombre, la propuesta introduce una importante reforma al estatuto actual del Tribunal Constitucional, que busca corregir y perfeccionar ciertos elementos de su diseño institucional. Por ejemplo, se modifica el sistema de nombramiento de los jueces constitucionales; se establecen nuevas inhabilidades para evitar la designación de ex parlamentarios o candidatos al parlamento u otros cargos de elección popular, como también ex Ministros de Estado o funcionarios de exclusiva confianza del gobierno. Se elimina el control preventivo de constitucionalidad de la ley y se refuerza su control represivo, es decir, el control de la ley vigente. También se agregan nuevas atribuciones: una acción de inconstitucionalidad por omisión de las medidas legislativas necesarias para el cumplimiento de normas constitucionales; y una acción de unificación de interpretación de los derechos fundamentales en las acciones de tutela. Por último, también se le encargan nuevas atribuciones de resolución de conflictos de competencia entre el sistema nacional, regional e indígena.
¿Qué tipo de beneficios puede tener la Corte Constitucional por sobre mantener el TC?
No existe realmente una diferencia entre una Corte Constitucional y un Tribunal Constitucional, salvo la forma cómo se denominan. Ambos son órganos colegiados que funcionan como un tribunal especializado para controlar ciertos actos que vulneran la supremacía constitucional.
Ahora bien, para el caso de Chile, el cambio de nombre puede tener una relación con el espíritu refundacional que anima a la Convención Constitucional. Esto supone romper con la institucionalidad previa y crear una nueva institucionalidad. En este sentido, el beneficio para la justicia constitucional puede ser dotarla de una nueva legitimidad. Algo así como un nuevo comienzo que deja atrás la deslegitimación de las instituciones previas; pero también, que vendría a legitimar las nuevas instituciones y, en particular, la nueva constitución.
¿Cuáles fueron los hechos que llevaron al TC a su deslegitimación? ¿Estos problemas se fueron generando en el camino o tenía un pecado de origen? ¿Cuál es tu opinión?
La deslegitimación del Tribunal Constitucional se enmarca en el proceso de deslegitimación generalizado hacia todas nuestras instituciones. Pero, particularmente, creo que dos elementos pueden resultar preponderantes en el caso del TC. Uno, el sistema de nombramientos de sus ministros. Este último consiste en que los tres poderes del Estado eligen por sí a los integrantes del TC, sin que existan contrapesos institucionales entre ellos. Cuando se inauguró este nuevo sistema el año 2005, los primeros nombramientos recayeron en destacados académicos y constitucionalistas, lo que dotó de un gran prestigio al TC. Sin embargo, con el paso de los años, los órganos políticos -Presidente de la República y Congreso Nacional- se dieron cuenta que en el TC se decidían aspectos relevantes para la política, por lo que los nombramientos sucesivos que se hicieron recayeron en personas que tenían una fuerte lealtad partidaria o al Presidente(a) de la República. Esto supuso un sacrificio no sólo a la experiencia técnica de los magistrados, sino que también, a su independencia. La expresión máxima de esta captura política fue cuando la ex Presidenta del organismo, María Luisa Brahm, afirmó en una entrevista a un medio escrito, que el TC era una “tercera cámara”. Es decir, un lugar donde continuaba la lucha política del Congreso.
El segundo elemento que contribuyó al desprestigio del TC es su facultad de control preventivo de constitucionalidad de la ley. Esta puede ser ejercida cuando todavía no está cerrada la deliberación democrática, y ante la opinión pública, el TC aparece dirimiendo debates que se esperaba sean resueltos primero en el seno del Congreso Nacional.
Más que un pecado de origen, los descritos son desafíos que enfrentan todos los tribunales constitucionales y que expresan la constante tensión entre democracia y constitución; es decir, entre el gobierno de la mayoría sujeto a límites que no pueden ser transgredidos.
Quienes defienden el Tribunal Constitucional han planteado que esta institución debe ser perfeccionada más que eliminada, ¿crees que es suficiente esto?
En mi opinión sí es suficiente la reforma al Tribunal Constitucional, y creo que ha eso apunta la Comisión de Sistemas de Justicia. La Historia de Chile demuestra que los conflictos entre Presidente de la República y Congreso Nacional produjeron grandes crisis institucionales por no existir un árbitro que dirimiera las desavenencias. A eso responde la creación del TC el año 1970. Sin embargo, tras su existencia, no siempre ha podido resolver los conflictos entre colegisladores. Prueba de ello es la actual discusión sobre los fondos de pensiones. Desde el momento en que el Presidente de la República comenzó a avalar los retiros con proyectos de su iniciativa, el TC se restó de resolver el asunto, materializándose nuevos atentados a la supremacía constitucional.
Creo que deben pensarse formas de fortalecer la autoridad del TC y su legitimidad democrática. De esa forma, podrá cumplir a cabalidad su cometido, sin temor a represalias cuando una decisión pueda ser la menos popular, pero la que corresponde en derecho. La eliminación del TC, en nuestro país y en nuestra cultura jurídica, sería reconocer que las mayorías nos pueden gobernar sin otros límites que los que ellas mismas impusieran.
¿Qué te parece la propuesta de que la Corte Suprema sea quien tome las atribuciones del TC? Si bien esta alternativa fue desechada por la Comisión, en caso de que se rechace la opción de la Corte en el Pleno, la primera podría reflotarse.
Desde 1925 hasta el año 2005 la Corte Suprema conoció de la acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad. Esto es, de la petición de una de las partes de una gestión judicial pendiente para que se declare que no tiene aplicación en esa gestión un determinado precepto legal por producir efectos contrarios a la Constitución. Sin embargo, cuando se reformó la Constitución de 1980 el año 2005, se decidió traspasar esa atribución al Tribunal Constitucional, porque la Corte Suprema había tenido un desempeño deficiente: no acogía la mayoría de las inaplicabilidades; restringió en exceso sus requisitos de procedencia; y desarrolló una jurisprudencia intrascendente en varios aspectos. En otras palabras, no fue capaz de garantizar adecuadamente la supremacía constitucional.
En cambio, desde el 2005, el TC ha desarrollado una jurisprudencia robusta, y ha transformado la inaplicabilidad en un cuasi amparo de derechos fundamentales contra el legislador. Esto ha sido posible por tratarse de un tribunal especializado y que concentra casi exclusivamente su labor jurisdiccional al conocimiento de este tipo de acciones (cerca de un 97-98%). La Corte Suprema ejerce variadas y numerosas funciones que le impiden abocarse con ese nivel de profundidad y eficiencia al conocimiento de las inaplicabilidades. Por ello, trasladar esta acción de regreso al Máximo Tribunal del Poder Judicial, sería un retroceso.
¿Cuáles son los desafíos respecto de la justicia constitucional en Chile? ¿A qué se debe aspirar, según tu juicio?
Como lo dije anteriormente, se debe reforzar su legitimidad democrática. La justicia constitucional viene a perfeccionar la democracia, no a entorpecerla. En ese sentido, se pueden pensar nuevos contrapesos internos que inyecten mayor legitimidad a sus decisiones, como, por ejemplo, creando jurados integrados por ciudadanos elegidos por sorteo.
Una de las normas que se aprobó en la Comisión de Sistemas de Justicia es que esta Corte estará integrada por 15 juezas y jueces, y además deberá ser paritaria en su conformación, ¿cómo ves esta propuesta? Más allá del número -que debe ser impar, para evitar empates- o de su integración paritaria -que sin duda sería algo positivo- me preocupa la forma en cómo se elegirán esos jueces y juezas. El sistema de designación debe ser pensado de tal forma que se asegure un equilibrado pluralismo, pero al mismo tiempo, que prevalezca el carácter técnico y profesional de sus integrantes. Y, por sobre todo, que la independencia e imparcialidad esté fuertemente asegurada respecto al poder político, de otra forma, no hay efectivo control.