En su opinión, el académico describe que la idea central es de una mayor suficiencia presupuestaria, pero teniendo en cuenta obligaciones exhaustivas de control en este aspecto.
Para profundizar en materia de forma de Estado que presenta el Anteproyecto elaborado por la Comisión Experta, en Actualidad Jurídica conversamos con Felipe Paredes, académico de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Austral de Chile, quien también se refirió a descentralización, territorialidad de pueblos indígenas y la figura del Delegado Presidencial, entre otros.
¿Qué avances e innovaciones en materia de forma de Estado cree que se encuentran en el anteproyecto?
La lectura del anteproyecto me genera la impresión de que es una buena radiografía de los consensos constitucionales que se han ido formando en los últimos 18 años. Desde el año 1989, la discusión constitucional ha ido discurriendo sobre la base de la identificación de dichos consensos, que permitan depurar el legado de la dictadura y transitar hacia un Estado constitucional, democrático y social de Derecho consolidado. En 1989 se trató de aquellas cuestiones sin las cuales un sistema democrático no podría funcionar mínimamente. En 2005 se discutieron las reformas necesarias para la consolidación de la democracia, con independencia de que la evolución de la discusión mostró claramente que esos consensos fueron insuficientes. El proyecto de 2022 rompió con esa lógica. Este anteproyecto de 2023 retoma ese camino y permite vislumbrar avances en aspectos claves como: Estado social, participación democrática, justicia constitucional, entre otras.
En esa misma línea, ¿qué aspectos cree que faltaron o quedó al debe en esta primera etapa del proceso constitucional?
A mi juicio la participación e involucramiento de la opinión pública en el proceso. Esta es una cuestión esencial, porque al final del proceso la propuesta definitiva deberá ser ratificada en un plebiscito con voto obligatorio. Existen varios indicios serios que muestran que parte importante de la ciudadanía percibe el proceso constitucional como algo distante y ajeno. Tengo la sensación de que los mecanismos que se han previsto para tal fin no son suficientes para resolver ese problema y habrá que doblar los esfuerzos con tal propósito. Curiosamente, las propuestas contenidas en el anteproyecto presentan una visión más cercana a una concepción participativa de la democracia que lo que ha sido el proceso en sí mismo.
¿Qué dice el anteproyecto sobre rentas regionales y descentralización y cómo lo interpreta?
Aunque no con ese nombre, el art. 143 del anteproyecto constitucionaliza la idea de una legislación encargada de desarrollar instrumentos de solidaridad y justicia en términos territoriales. En otras palabras, eso es una ley de rentas regionales. De este modo, se comprenden herramientas de financiamiento basal para entidades subnacionales, compensaciones debido a externalidades negativas. También es necesario mencionar que el anteproyecto aborda, a mi juicio, de mejor manera que el texto vigente la dimensión tributaria. En efecto, el art. 140 establece la posibilidad de que la ley pueda autorizar a regiones y comunas que se apliquen sobretasas a determinados tributos, o que ciertos tributos asociados a actividades claramente identificados con esas regiones o comunas puedan ser afectados. Esta es una buena noticia para las regiones porque tal mecanismo permitiría presupuestar políticas públicas en el largo plazo, mejorando el estado actual de incertidumbre presupuestaria, donde la totalidad del presupuesto regional depende de una ley periódica de vigencia anual, como es la ley de presupuesto.
En ese sentido ¿qué propone el anteproyecto respecto a temas presupuestarios y financieros para las regiones del país?
Además del punto anterior, el anteproyecto se hace cargo con carácter sistemático de los aspectos presupuestarios y financieros necesarios para un proceso de descentralización efectiva. Me parece que la idea central es mayor suficiencia presupuestaria, pero con obligaciones exhaustivas de control. A pesar de que no se establece un porcentaje específico de gasto subnacional, me parece que el anteproyecto se sitúa en la dirección correcta. En este sentido, por ejemplo, el art. 142 establece que la Ley de Presupuestos deberá propender a que, progresivamente, una parte significativa del gasto público sea ejecutado a través de los gobiernos regionales y locales, en función de las responsabilidades propias que debe asumir cada nivel de gobierno para el adecuado cumplimiento de sus responsabilidades, debiendo para ello fijar metas anuales para su efectivo cumplimiento. Esto último es muy relevante porque Chile es el país de la OCDE con menor gasto subnacional, es decir, la parte del presupuesto nacional que se invierte fuera de la capital (12%, versus un 60% de la organización en promedio). Otra disposición importante en esta dirección es aquella que establece que toda creación, ampliación o traspaso de competencias a gobiernos regionales y locales, deberá contemplar el financiamiento suficiente y oportuno para su adecuado ejercicio.
Respecto a referencias culturales y sobre territorios especiales ligados a pueblos indígenas, ¿que presenta el Anteproyecto y cuál es su opinión frente a este tema?
En el proyecto de 2022 se proponía concebir a la forma jurídica del Estado como un mecanismo para el acomodo de la diversidad cultural. Por ejemplo, se hablaba de autonomías indígenas, bajo el presupuesto de que dentro de estas pudiese caber alguna forma de pluralismo jurídico e institucional. En el anteproyecto de 2023 esta idea desaparece del diseño institucional y la única referencia que queda es la del art. 125 del anteproyecto, que es básicamente una norma de carácter programático de la cual es difícil derivar ninguna obligación legislativa concreta. Mi opinión es que el reconocimiento de derechos políticos a los pueblos originarios no es una idea, ni tan disruptiva, ni tan novedosa en el Derecho comparado. Entiendo que la manera como el debate se ha presentado en Chile genera fuertes resistencias. Quizá bajo otras condiciones este debate pueda prosperar. De eso se tratan precisamente las discusiones constitucionales. Eso hace bien el anteproyecto, puesto que no cierra el debate, sino que más bien lo difiere para otro momento en el futuro.
En cuanto a la figura del delegado presidencial, ¿qué propone el Anteproyecto y cómo lo evalúa?
Como tal, las figuras de los DPR y DPP desaparecen. El art. 140 del anteproyecto señala que existirán representantes del Presidente de la República en las diversas regiones y provincias, que serán designados por éste, cuyas atribuciones serán determinadas por la ley institucional. Por supuesto, la figura que eventualmente reemplace a los DPR y DPP queda entregada a la ley institucional (que sería el equivalente funcional de las LOC). Sin embargo, el anteproyecto toma dos decisiones sumamente relevantes, que me parecen pueden impulsar el proceso de descentralización: compartir la función de gobierno en el nivel regional y local, por un aparte, y desconstitucionalizar la presencia del gobierno central en la región.
Por último, ¿cómo visualiza la discusión en la etapa del Consejo Constitucional en materia de forma de Estado?
Es difícil prever el resultado de la discusión en el Consejo Constitucional. Los resultados de la elección de mayo le añadieron incertidumbre a un proceso constitucional que parecía ceñirse a un libreto muy ajustado, y que hasta el momento se estaba respetando religiosamente. Ahora bien, esta es una materia que, en cierto sentido, ha discurrido por un camino un tanto distinto de los otros grandes temas del debate constitucional de los últimos años, muy marcados por las categorías clásicas que impone el tradicional eje izquierda-derecha. En materia de descentralización ese clivaje tiende a diluirse. No es trivial el hecho de que la Comisión Asesora Presidencial para la Descentralización de 2014, que tenía una composición transversal y pluralista, fue capaz de alcanzar acuerdo en torno a 90 propuestas. Si el Consejo Constitucional es hábil para interpretar el sentir de la ciudadanía en términos generales, debería compartir esa hoja de ruta en lo esencial.