¿Cuál es el rol que compete a los tribunales ambientales en el Derecho ambiental chileno? En principio esta pregunta pareciera ser una perogrullada, pero en realidad la respuesta no resulta obvia. El art. 1° de la Ley N° 20.600 señala crípticamente que su función es resolver las controversias medioambientales de su competencia, enumerando específicamente algunas de ellas. La misma aproximación se contiene en normas especiales como la Ley de Humedales Urbanos y su reglamento, que expresa al respecto, que: “la resolución que resuelva la solicitud de reconocimiento de la calidad de humedal urbano será reclamable ante el Tribunal Ambiental que ejerce jurisdicción en el territorio en donde se encuentra el humedal”.
Por supuesto, esta pregunta debe ser respondida a la luz de una comprensión sistemática del Derecho ambiental chileno. Este se encuentra diseñado en la Constitución vigente y en la Ley N° 19.600, su norma básica, como un mecanismo que permite articular intereses contrapuestos: la protección del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, por un lado; por otro, otros los derechos fundamentales de contenido patrimonial de los particulares producto de las acciones estatales para proteger el medio ambiente.
Esta configuración no es trivial, porque si la reconstrucción es correcta, la jurisdicción contenciosa administrativa ambiental se escapa del modelo clásico de jurisdicción contenciosa administrativa basado en la idea de administración de policía. Dicha fórmula clásica se concentraría en poner freno a la mera discreción estatal, al considerar al Estado un peligro de entrada para los derechos de los administrados. Por el contrario, en materia ambiental el contencioso administrativo no solo se activa como un resguardo frente al abuso de poder estatal, sino también para exigir la legítima expectativa de que el Estado cumpla su papel de garante de la protección de la naturaleza.
En este último supuesto, dado que la protección del medio ambiente normalmente colisiona con otros intereses, la jurisdicción conteciosa administrativa ambiental debería desempeñar el rol de un mecanismo de mediación entre intereses contrapuestos. En este marco no habría razón para asumir la idea de que la administración es siempre el villano a enjuiciar, ni que alguno de dichos intereses posee una mayor entidad o necesidad de protección que el otro interés en liza. Más bien se trataría de ponderar un derecho de naturaleza colectiva, cuya tutela beneficia a la comunidad en general, versus un derecho individual. Existen varios criterios auxiliares para solucionar tal disputa, por ejemplo: la presunción de juridicidad de los actos administrativos, el principio precautorio o la función social de la propiedad. En otras palabras, el punto de partida debería ser el de equilibrio entre las partes, tanto procesal como sustantivo.
Pues bien, esta comprensión, que he denominado de equilibrio procesal y sustantivo, ha estado ausente en la jurisprudencia de los tribunales ambientales en la aplicación de la Ley N° 21.202 sobre humedales urbanos. Varios casos similares resueltos revelan una tendencia que sitúa al derecho de propiedad en una posición privilegiada respecto de la protección del ambiente. Consideremos la sentencia R-31-2002, del Tercer Tribunal ambiental, que resolvió una reclamación contra la declaración de un humedal urbano ubicado en Osorno. En este caso un grupo de inmobiliarias, una empresa agrícola y una persona natural pidieron la nulidad de la resolución del Ministerio del Medio Ambiente (MMA) que reconoció el “Humedal Urbano Las Quemas, con una superficie de 41,1 hectáreas. La sentencia acoge la reclamación tanto por motivos de forma y fondo. En cuanto a la forma, el reclamo se funda en que se modificó el polígono original, omitiendo la obligación de publicación en el Diario Oficial. A pesar de que la Ley N° 21.202 no lo exige, para el tribunal el MMA está vinculado por el art. 48 letra b) de la Ley N°19.880, debiendo darles a las modificaciones idéntica publicidad que a la solicitud original. No hacerlo constituiría un vicio esencial del procedimiento que acarrea la nulidad del acto, conforme al art. 13 inciso 2° de la misma ley. Esta idea se refuerza más adelante, al considerar que el acto administrativo de reconocimiento de un humedal urbano es un acto de gravamen, lo que exige que concurran todas las garantías que forman un genuino procedimiento contradictorio. En cualquier caso, ninguna de estas consideraciones justifica que la sanción debiera ser la nulidad completa del acto. De acuerdo al principio de conservación del acto administrativo, lo sensato habría sido, al menos, mantener la delimitación original y anular sólo la ampliación (el aumento fue de x hectáreas).
En cuanto al fondo, el tribunal también se inclina por acoger la reclamación debido a que el MMA no habría demostrado de manera fehaciente la calidad de humedal del polígono delimitado. El punto merece un comentario, porque el reglamento menciona tres criterios para acreditar esta circunstancia, bastando uno de ellos a tal efecto. En este caso el MMA invoca la presencia de vegetación hidrofita, cuestión que fue demostrada en el procedimiento. No obstante, el tribunal impone al MMA un estándar más elevado que el propio reglamento, pues este último no exige la presencia de vegetación hidrófita en un determinado porcentaje o densidad, cuestión que sí hace el tribunal, razón por la cual considera que el acto impugnado carece de una adecuada motivación.
El razonamiento anterior ha sido replicado en otros casos similares. Las estadísticas muestran que un tercio de las reclamaciones han sido impugnadas, comenzando a aparecer un patrón bastante definido al respecto. Pareciera ser que en esta jurisprudencia toda la carga de la diligencia procedimental y de la justificación recae sobre el Estado, quien resulta sancionado con la nulidad de la declaración de humedal urbano ante el más mínimo error. Ese estándar, por supuesto es compatible con la protección de la propiedad privada de quienes colindan con estos ecosistemas. La pregunta que cabe formularse es si ese estandar tan exigente es compatible con una protección razonable del medio ambiente.
