El abogado destacó, también, que regulaciones y atribuciones de la CGR tengan rango constitucional en la propuesta.
El borrador de nueva Constitución ya fue presentado oficialmente por la Convención Constitucional, finalizando así el proceso de redacción de las normas, y dando paso al trabajo de nuevas comisiones: Preámbulo, Normas Transitorias y Armonización.
En esta propuesta constitucional, muchas de las instituciones que conocemos presentan cambios en numerosas materias, como es el Senado o el Tribunal Constitucional, por dar unos ejemplos.
En el caso de la Contraloría General de la República, si bien la propuesta no presenta cambios significativos, sí existen algunas modificaciones que vale la pena analizar.
Es por esto, que en Actualidad Jurídica conversamos con Guillermo Jiménez, abogado y académico de Derecho Administrativo de la Universidad Adolfo Ibáñez, quien nos dio su visión respecto de cómo queda el Órgano de Control en el borrador de nueva Constitución, sus riesgos y beneficios.
La Contraloría General de la República es uno de los pocos órganos autónomos que tuvo poca controversia en la discusión de los artículos que quedarían plasmados en el borrador de nueva Constitución, ¿le parece que es correcto que se haya mantenido?
Sí, me parece correcto darle rango constitucional a la regulación de los aspectos básicos de la organización y atribuciones de la Contraloría. Desde 1943 esta institución tiene rango constitucional y eso se justifica por el riesgo de indebida influencia por parte del Gobierno. Especialmente, el ejercicio de sus potestades de control de legalidad exige que se le dote de autonomía constitucional. Sin embargo, existe el riesgo de que al constitucionalizar tantos nuevos organismos la Nueva Constitución esté devaluando el carácter de órgano autónomo constitucional. Mientras más sean los órganos de este tipo, menos peso jurídico-político tendrá la noción de autonomía. Afortunadamente, respecto de la Contraloría existe una autonomía reforzada por el hecho de que la legislación que la regula requiere de una mayoría absoluta en el Congreso.
Una de las críticas que se le ha hecho a Contraloría en los últimos años es el protagonismo “poco usual” del Contralor, ¿está de acuerdo con esta crítica? ¿Debiera tener el Contralor un protagonismo más atenuado?
No estoy de acuerdo porque el protagonismo no es “poco usual”. Históricamente, salvo un par de excepciones, los contralores han sido figuras públicas de alto reconocimiento público. Enrique Silva Cimma, Arturo Aylwin o Ramiro Mendoza son algunos notables ejemplos. Además, de un órgano unipersonal como la Contraloría se espera que tenga visibilidad, especialmente cuando se trata de problemas relativos a integridad pública y lucha contra la corrupción. Además, tras la década de los ‘90 la CGR ha tenido una orientación más pública que centrada en los problemas “domésticos” de la administración. Esto se relaciona con un profundo proceso de modernización de la institución que durante la dictadura y al inicio de la transición a la democracia tuvo un rol bastante opaco.
El actual Contralor, Jorge Bermúdez, señaló recientemente que está “satisfecho” con cómo fue abordado el órgano en el borrador, destacando que no solo se reconoce el órgano, sino que sus facultades se clarifican, ¿cuál es su evaluación de lo instaurado en el borrador de nueva Constitución respecto a la Contraloría General de la República?
En general, la regulación de la Contraloría en la Nueva Constitución es positiva. Por un lado, se mantienen rasgos cruciales para el funcionamiento adecuado de la institución, como su carácter unipersonal y su foco en el control jurídico mediante la toma de razón y el ejercicio de la potestad dictaminante. Por otra parte, se introducen modificaciones que institucionalizan prácticas existentes como la relación de la Contraloría con la promoción de la integridad pública y la desconcentración de la institución en Contralorías Regionales. La creación de un consejo de la Contraloría, con tareas resolutivas y consultivas, es también un interesante desarrollo que incorpora propuestas de aumentar la deliberación interna en la institución sin aletargar su funcionamiento. La ley debe perfilar los detalles de este nuevo organismo interno, pero es una innovación institucional prometedora. También es positivo comenzar a separar el juzgamiento de las cuentas, pues existen razonables dudas sobre la imparcialidad con que la Contraloría resuelve estos asuntos. A pesar de los intentos de separar internamente las funciones de examen de cuentas y de juzgamiento de cuentas, las dudas permanecen y podrían erosionar la credibilidad de la Contraloría General.
No obstante, creo que la regla sobre mérito que introdujo la Convención Constitucional puede generar problemas. Esta no es una regla histórica de la Contraloría General. A nivel legal fue agregada sólo el año 2001 ante los temores de que las auditorías de la Contraloría invadieran la esfera del gobierno. Sin embargo, el concepto de mérito, especialmente en el caso de las auditorías, es de muy difuso contorno y puede generar controversias jurídicas y políticas. En mi opinión, si bien el control de legalidad nunca puede involucrarse en cuestiones de oportunidad o mérito, es inevitable que las auditorías modernas incorporen criterios de eficiencia y eficacia en el cumplimiento de objetivos de política pública. Por lo demás, los tribunales tampoco deben involucrarse en el mérito y nunca nadie ha sugerido incorporar una regla de ese tenor respecto de ellos.
¿Cuáles cambios echó de menos en lo propuesto por la Convención Constitucional?
Lo que más extrañé fue una regla de nombramiento que impidiera extensas situaciones de vacancia. Hubiera sido deseable que la Constitución estableciera un mecanismo de nombramiento que dificultara que la Contraloría no tuviera jefe permanente en funciones.
¿Cree que es necesario ir avanzando hacia la creación de un órgano colegiado, similar al Banco Central?
No, por la naturaleza de la función de la Contraloría, creo que es mejor su carácter unipersonal. Eso permite una acción más flexible y ágil, y a la vez permite que el público identifique mejor quién es responsable por la dirección de esta institución. Creo que funciones esenciales de la Contraloría General, como la toma de razón, son impensables con una dirección colegiada. Lo característico de la Contraloría es un monitoreo continuo, cotidiano, de la actuación administrativa, lo que exige una rapidez que una estructura colegiada simplemente sería incapaz de proveer.
Dentro de la crisis de institucionalidad que sufre nuestro país, ¿cree que la figura de la Contraloría podría ser uno de los puntos a destacar en los últimos años? Aun así, ¿qué tipo de cambios debieran evaluarse para este órgano en los próximos años?
Creo que la Contraloría General ofrece sobre todo un símbolo de continuidad institucional e imparcialidad política que es positivo. Pero, sin dudas, se requieren urgentes adecuaciones a su marco jurídico. Su legislación es muy antigua y requiere al menos ajustes de forma y fondo. Esos cambios deben reflejar mejor lo que actualmente hace la institución (por ejemplo, en materia de integridad pública) y abrir caminos a futuros desarrollos (como en materia de auditoría y en el uso de tecnologías de la información).
La ley también debe regular procedimientos flexibles para ejercer sus potestades con mayores grados de transparencia y de participación de los interesados. Por último, cambios futuros deben coordinar mejor la Contraloría y los tribunales de justicia, clarificando cuándo la Contraloría debe abstenerse y los mecanismos de impugnación judicial de sus decisiones.