El doctor y profesor de Regulación Ambiental de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Austral, Iván Hunter Ampuero, considera que el proyecto que busca fortalecer a la Superintendencia de Medioambiente (SMA) y su articulación con los delitos ambientales avanza hacia el camino correcto, pero advierte que hay elementos que deben mirarse con detención. En ese sentido, asegura que, a través de esta iniciativa, la SMA está buscando preocuparse de lo importante y tener más poderes sancionatorios.
Actualmente, ¿en qué escenario se encuentra el país en cuanto a fiscalización, sanción y cumplimiento ambiental?
Yo creo que hoy día tenemos un diseño de fiscalización que es bastante adecuado, bastante robusto, en la medida en que se puede solicitar requerimientos de información a los regulados que están sujetos a ciertas sanciones. Hay potestad en inspección, solicitud de información a otros servicios públicos, etc.
Por lo tanto, desde esa perspectiva, yo creo que el proyecto -presentado por el Gobierno que busca reformar la SMA- avanza en el camino adecuado, en el sentido de incluir algunas potestades en relación con la fiscalización, especialmente a la incautación de documentos u objetos para efectos del éxito de la investigación.
Sin embargo, creo que en materia sancionatoria probablemente hay algunos déficits que están vinculados esencialmente a la inexistencia de mecanismos alternativos a la sanción que no sean aquellos se están expresamente regulados; como los programas de cumplimiento, los planes de reparación o la autodenuncia.
Falta una serie de medidas alternativas que eviten el procedimiento administrativo para llegar a la sanción y, en segundo lugar, que permitan a la autoridad administrativa corregir tempranamente las desviaciones que se detecten en la actividad de fiscalización. Creo que el proyecto, en ese sentido, avanza en el camino adecuado de dar herramientas para que la autoridad administrativa pueda adoptar aquella que considere más adecuada para el tipo de incumplimiento, los efectos que genera, el tipo de regulado, entre otros.
En ese sentido, ¿cuáles son los desafíos que tenemos que resolver de manera urgente respecto a este tema?
Yo creo que la gestión de los procedimientos sancionatorios. Es necesario establecer mecanismos alternativos, de manera que la Superintendencia de Medioambiente pueda ocuparse de aquellos casos que realmente generan efectos ambientales relevantes para la población. Creo que ese es el nudo fundamental de hoy.
Probablemente el extraer de la SMA toda la gestión de ruido e incorporarlo dentro de las competencias fiscalización de las municipalidades y de sanción de la policía local va a generar una descongestión bastante importante del organismo. Yo creo que ese es el principal nudo hoy día que tiene la superintendencia; la gestión de denuncias.
¿Qué es lo más relevante que podemos destacar del proyecto de ley presentado por el Gobierno que busca fortalecer a la Superintendencia de Medioambiente?
Creo que el proyecto busca dar respuestas más eficientes y eficaces a la necesidad de gestión de los instrumentos de gestión ambiental. Permite gestionar de mejor manera las denuncias y que se establezcan medidas alternativas tempranas: corrección, planes de reparación, etc.
Además, fortalece los instrumentos que evitan la sanción, o sea, los incentivos del cumplimiento, y por otro lado, saca de la competencia de la superintendencia un cúmulo importante de denuncias.
Si uno mira con detención, el proyecto camina hacia el lugar adecuado. Sin embargo, hay cosas que también hay que mirar con detención, porque -de alguna manera- están también destinadas a fortalecer el rol sancionatorio de la superintendencia.
O sea, lo que yo veo es que la superintendencia quiere preocuparse de lo importante y en tener más poderes sancionatorios.
¿Este último punto es positivo para usted?
Es bueno en el sentido de que, mientras más probable sea la imposición de una sanción, más disuasivas son. Eso evidentemente genera en los regulados una observancia mucho más espontánea de las normas ambientales, porque las probabilidades de que se genere ahí una reacción importante en la superintendencia van a ser mucho mayores.
Ahora, esto también es endurecer -de alguna manera- la respuesta sancionatoria. Creo que eso también tiene que quedar súper claro, que el proyecto también camina hacia ese lado.
¿Qué cambios normativos tendría la implementación de este proyecto en cuanto a multas, infracciones o denuncias?
Lo que pasa es que las denuncias pueden terminar eventualmente con un procedimiento sancionatorio o pueden no hacerlo. Ahí se regulan más bien los plazos en que deben ser respondidas las denuncias, la decisión de archivo que se establece que puede ser impugnada.
Pero lo que es propiamente sancionatorio, se establece que ciertas infracciones ahora van a ser siempre gravísimas. Por ejemplo, ya no se distingue entre daño ambiental reparable o irreparable. El daño ambiental como consecuencia de una infracción va a ser siempre una infracción gravísima.
Se establecen nuevas infracciones, se endurece la gravedad de otras y se disminuyen los requisitos en algunos casos para establecer la gravedad de algunas infracciones.
Por lo tanto, ¿qué es lo que creo yo que está en la mente del Ejecutivo? Primero, que la superintendencia se haga cargo de estos casos importantes y, en ese contexto, que tenga más facilidades para aplicar sanciones. Porque hay más infracciones y la gravedad de estas también se encuentra modificada por este proyecto de ley.
Es más fácil aplicar sanciones más graves de las que hoy día existen y también de aplicar un monto mayor al que hoy día existe y dejar un cúmulo de infracciones intermedias para el ejercicio de los instrumentos de incentivo al cumplimiento, también para el ejercicio de las medidas alternativas y para el ejercicio del procedimiento simplificado. Y, por otro lado, dejar otras infracciones, que serían las de ruido, en manos de la municipalidad.
Yo creo que ahí va una suerte de gradiente de cómo va subiendo en el poder sancionatorio. O sea, eso es lo que creo yo que está en el núcleo fundamental de la reforma.
¿Cuál es la articulación que tiene este proyecto de ley con la Ley de Delitos Económicos y Ambientales?
Lo que pasa es que más que una articulación, una de las razones por las cuales se crearon los delitos económicos y ambientales es que los montos de las multas no permitían cubrir el beneficio económico del infractor.
O sea, tú llegabas a las 10.000 UTA, y no podías subir el monto de la multa porque es el tope máximo. Eso hacía que, como el beneficio que tenía el infractor no quedaba absorbido por esto, la respuesta más razonable era una desde el derecho penal, porque el derecho administrativo no generaba incentivos para cumplir con normas.
¿Qué es lo que pasó? Ahora se aumentan las multas. Por lo tanto, en ese contexto creo que puede ser más probable utilizar las vías administrativas que utilizar las vías penales. Es decir, las vías penales pasarían a ser última ratio, porque el sistema jurídico administrativo permite reaccionar adecuadamente a ese tipo de infracciones que antes no lo hacían.
¿Consideras que hay algún punto importante que esté quedando fuera del proyecto de ley o que no se haya discutido con mayor profundidad?
Yo creo que esencialmente hay cosas, pero son más pequeñas, más técnicas. Por ejemplo, respecto de los programas de reparación ambiental que son obligatorios, lo que hay que revisar es qué pasa con aquellos casos en que la resolución es impugnada ante un tribunal ambiental.
Eso, por ejemplo, tiene que coordinarse y regularse, de lo contrario, no va a generar el efecto que se desea y se van a producir muchas inconsecuencias, muchas incertezas.
También lo que hay que regular, creo yo, es lo que se denomina el principio de oportunidad en materia de sanciones administrativas ambientales. Porque, cuando yo estuve en el Tercer Tribunal Ambiental como ministro, dictamos varias sentencias en las cuales reconocíamos a la superintendencia el ejercicio de este poder discrecional de iniciar o no iniciar un procedimiento sancionatorio.
En esa oportunidad establecimos ciertos parámetros, ciertos criterios y ahora con este nuevo proyecto no sabemos si es que estos se encuentran regulados a través de las vías alternativas. O sea, dicho en otro modo, que lo que quiso el legislador era regular el principio de oportunidad a través de las vías alternativas, o derechamente decir que el principio de oportunidad sigue operando tal como ha sido reconocido por la jurisprudencia y que las vías alternativas en realidad son otra cosa distinta al ejercicio del principio de oportunidad.
Yo creo que eso va a ser una complicación, porque nuevamente la jurisprudencia de los tres tribunales ambientales está más o menos con testes en darle este margen de libertad y de apreciación a la superintendencia para que pueda -de alguna manera- organizar sus medios materiales y humanos a perseguir aquellas infracciones que considere que son, desde el punto de vista del desvalor, socialmente mucho más reprochables.
No es lo mismo, por ejemplo, una iglesia evangélica que infringe la norma de ruido cuando va a cantar una vez a la semana, a una empresa que está generando efectos a la salud de las personas constantemente y que es un titular tarificado, que tiene procesos, que tiene medios, etc. Eso va a seguir, esa incertidumbre va a generarse con este proyecto de ley, creo yo.