El 31 de enero pasado se publicó en el Diario Oficial la nueva norma secundaria de calidad ambiental para la protección de las aguas continentales superficiales de la cuenca del río Valdivia. Esta normativa busca establecer límites en algunos contaminantes con el objetivo de preservar y mantener la calidad de las aguas en un ecosistema de gran valor ecológico y hábitat de especies emblemáticas como el cisne de cuello negro. Además de biodiversidad, esta cuenca tiene relevancia económica, social y cultural en la región de Los Ríos.
En esta columna nos interesa destacar dos aspectos que surgen de la publicación de este instrumento de gestión ambiental: el periodo transcurrido para contar con esta nueva norma y las principales novedades que trae en comparación a su versión del año 2015.
Un intento fallido que deja sin protección ambiental a la cuenca por una década.
La OCDE ha planteado al país en reiteradas ocasiones la urgente necesidad de avanzar en nueva y más normativa ambiental[1]. Sin embargo, lo ocurrido con los intentos del Estado por regular la calidad del agua en esta cuenca, nos sigue planteando desafíos regulatorios.
La regulación de la calidad de las aguas de la cuenca del río Valdivia ha sido objeto de preocupación desde hace varios años. El 2015, una norma aplicable a esta cuenca fue publicada, pero posteriormente se declaró su nulidad por el Tercer Tribunal Ambiental, basando su decisión en la falta de motivación en el análisis del impacto económico y social, lo que terminó dejando sin efecto la norma.
Como consecuencia de esta decisión, la cuenca quedó sin estándares de regulación para la calidad ambiental de sus aguas (norma secundaria de calidad), que es la manera que Chile ha definido para la protección de estos ecosistemas y con ello saber si estamos en presencia de un ecosistema contaminado o no.
En las últimas semanas ha existido una nueva controversia en el debate nacional al rechazarse un importante proyecto en la región de Coquimbo. Se trata de una nueva polémica, pues varios proyectos han generado el mismo nivel de debate público (en la década de los ’90 proyectos como la hidroeléctrica Ralco o la forestal Trillium; en los 2000, un plantel de cerdos en Freirina, Tranque de relaves El Mauro y conflictos con la comunidad de Caimanes, centrales termoeléctricas en Coronel; en los últimos 15 años proyectos como Hidroaysen, termoeléctrica Castilla y Ventanas; Pascua Lama).
Esto ha generado intensos debates en medios de prensa debido a que ciertos proyectos son detenidos por los constantes idas y vueltas judiciales; muchas voces (incluidas las de algunos Presidentes u otras altas autoridades) se levantan pidiendo seguridad jurídica o reclamando por las pérdidas de empleo; o si el proyecto se aprueba, las voces se levantan por los impactos ambientales que determinada inversión privada generaría. Sin embargo, poco se reflexiona sobre las consecuencias de una decisión judicial que, aún estando fundada, deja sin protección una cuenca que tiene múltiples usos tales como productivos, de subsistencia, culturales y por cierto ecosistémicos.
Pese a que reglamentariamente el plazo de un procedimiento administrativo para una nueva norma es acotado, la realidad nos muestra que las distintas etapas administrativas y también las declaraciones de nulidad, retrasan la aplicación final de objetivos ambientales por varios años. En este caso, una década tuvo que pasar para que la cuenca del río Valdivia (que ya ha estado en el debate nacional por otras situaciones ambientales) contará una regulación ambiental para sus aguas.
La incertidumbre sobre su vigencia se mantendrá aún con la publicación de esta norma, porque no sabremos si la norma será nuevamente reclamada por algún particular y eventualmente anulada por el Tribunal Ambiental (actualmente corre el plazo para presentar reclamaciones en su contra).
De ser anulada, la ley no entrega competencias ni a tribunales ni a la autoridad ambiental para fijar medidas provisionales o transitorias que permitan proteger el ecosistema en tanto entra en vigencia una norma nueva corregida. La demora en la aplicación de instrumentos de gestión ambiental ha sido abordada sólo en ciertos casos específicos, como ocurrió con la Ley N° 21.562, donde se reconoció el problema[2] y finalmente el texto aprobado por el Congreso estableció ciertas reglas para zonas declaradas saturadas o latentes, mientras no se dicten los respectivos planes de prevención y/o de descontaminación.
Por tanto, pese a que para todos pueda ser una buena noticia que el Estado dé claridades normativas, nada obsta a que se presente una nueva reclamación, se anule por parte del Tribunal ambiental y el ministerio de medio ambiente tarde otra década en dictar una nueva norma.
Principales diferencias entre la norma de 2015 y la actual
El nuevo texto incorpora cambios sustanciales, tanto en la metodología de evaluación como en los criterios de medición. Algunos de los ajustes más relevantes incluyen:
- Cambio en la fracción que se analizan los metales: Los análisis de aluminio, cobre, hierro, manganeso y zinc se modifican. En la versión de 2015, estos eran analizados en la fracción «disuelta»; sin embargo, en la nueva norma, el MMA ha optado por medirlos en la fracción «total». Este cambio en la fracción a analizar dará cuenta del contenido total de los metales presentes en el cuerpo de agua, es decir, proveniente de todas las fuentes (natural y antropogénica). Dejando sin analizar regularmente la fracción disuelta, la cual presenta un mayor potencial de biodisponibilidad ambiental.
- Incorporación de la Demanda Biológica de Oxígeno (DBO5): Este parámetro evalúa el consumo de oxígeno mediado por microorganismos, el cual es utilizado como un indicador de la calidad de las aguas. A pesar de ser un parámetro generalista, su inclusión responde a la necesidad de contar con un trazador que dé cuenta de los posibles impactos en la cuenca debido al aumento en la carga orgánica y mayor consumo de oxígeno, dado que el menor contenido de oxígeno disuelto afecta negativamente a las poblaciones biológicas que habitan los cuerpos de agua de este ecosistema.
- Nuevos criterios para determinar que la norma está «sobrepasada»: El criterio para establecer si un cuerpo de agua supera los límites permitidos ha sido modificado. En la versión de 2015, se consideraba que una norma estaba sobrepasada si en dos mediciones consecutivas, dentro de un año de monitoreo, se registraban contaminantes por sobre los valores establecidos. En cambio, la actual versión considera sobrepasada la norma si, en un año de monitoreo, uno o más parámetros superan al menos en tres oportunidades los límites establecidos. Esto permitirá pesquisar con mayor resolución la variabilidad ambiental del sistema y evitar decisiones regulatorias precipitadas por fluctuaciones temporales no antrópicas.
- Modificación en percentiles de parámetros clave: El cambio en los percentiles para evaluar los cambios de oxígeno disuelto y pH considerará un periodo de 2 años consecutivos, este criterio en el análisis de los datos incorpora las variaciones estacionales e interanuales para determinar excedencias en estos parámetros. Lo que permitirá discriminar con mayor certeza las variaciones naturales dentro de la cuenca, de aquellas perturbaciones producidas por evento o agente exógeno al sistema.
- Mayor frecuencia de monitoreo: La nueva normativa incrementa significativamente la cantidad de mediciones anuales. Mientras que en la versión de 2015 se realizaban cuatro campañas anuales (estacionales), ahora se ha establecido un monitoreo mensual. Esto permite un seguimiento más representativo de la variabilidad ambiental del sistema y de las variaciones temporales en la calidad de las aguas monitoreadas con esta norma. Este cambio impone la obligación a la institucionalidad ambiental de efectuar estos monitoreo, lo que puede transformarse en una dificultad si consideramos el estado de las oficinas regionales de la SMA.
Conclusión
La publicación de esta nueva norma secundaria representa un paso significativo en la protección de la cuenca del río Valdivia. La experiencia del intento fallido de 2015 debe dejarnos lecciones importantes sobre cómo abordar situaciones en las que pese a existir una declaración formal del Estado para proteger un determinado ecosistema, esta queda sin efecto por defectos en el proceso de dictación. No se trata de dejar de resguardar las formalidades y procedimientos propios del marco de un Estado de Derecho, sino de garantizar un equilibrio entre ese resguardo y la necesidad de contar oportunamente (y no 10 años después) con un instrumento de protección ambiental.
Este nuevo marco regulador puede ser considerado en las futuras normas de protección ambiental, como una base de experiencia en términos de los procedimientos administrativos y aspectos técnicos evaluados, de manera de brindar la oportunidad de contar con regulaciones específicas por cuenca, sin perder algunos aspectos muy significativos que esta norma adquiere, tales como la frecuencia temporal y parámetros de contexto en todas las áreas de vigilancia, características que permiten detectar con mayor confiabilidad las variaciones temporales y espaciales dentro de la cuenca, junto con la detección temprana de posibles cambios en la calidad de sus aguas. Por esta razón, este instrumento podría convertirse en un modelo para futuras normas ambientales en Chile, estableciendo un equilibrio entre protección ecológica y viabilidad económica.
La efectividad dependerá de la capacidad de implementación, de la calidad de los datos obtenidos y de la capacidad de seguimiento que realicen las autoridades ambientales. Por ello, la implementación de esta nueva norma supone retos importantes, pues como vimos, si bien la regulación se ha fortalecido en aspectos metodológicos y técnicos, su éxito dependerá en gran medida de la fiscalización y del compromiso de los sectores productivos y de la sociedad civil.
Lo cierto es que la protección de la cuenca del río Valdivia es una tarea ineludible y, con esta norma, se abre un nuevo capítulo en la gestión ambiental del país.
[1] El año 2005 la OCDE indicaba que “la calidad del agua es mala en algunos lagos, ríos y aguas costeras, principalmente debido a los vertidos urbanos e industriales de residuos líquidos no tratados. También existe la presión de los metales pesados de la minería en el norte, los insumos de la salmonicultura en el sur y los insumos agrícolas en las zonas rurales del país. Una gran proporción de las especies de agua dulce está en peligro. No existen objetivos de calidad de agua orientados a la conservación de los ecosistemas” (OCDE, 2005. Informe Evaluaciones del Desempeño Ambiental); el año 2016 indicaba que “Las principales fuentes de contaminación de las aguas superficiales son las aguas residuales de origen urbano e industrial, la piscicultura y el procesamiento de pescados, la agricultura y la industria agroalimentaria, aunque hay notables diferencias entre regiones. El limitado tratamiento terciario de aguas servidas y la elevada escorrentía agrícola han provocado una contaminación de los nutrientes y una eutrofización de lagunas costeras, humedales y estuarios; los efluentes de la minería han elevado los niveles de concentración de metales pesados y otros contaminantes tóxicos en las aguas superficiales (…) Las normas aplicables a algunas de las cuencas hidrográficas del norte de Chile más afectadas por la actividad minera todavía están en proceso de elaboración y se está actualizando la normativa sobre efluentes industriales”. (OCDE, 2016. Informe Evaluaciones del Desempeño Ambiental); el año 2024 este mismo organismo internacional indicaba que “Water quality standards are incomplete and wastewater discharge standards should be more stringent. Environmental water quality standards cover only a fraction of Chile’s water bodies. Their development should be accelerated with a focus on priority basins. The coverage of wastewater discharge standards remains patchy and outdated. There are no specific standards and regulations for agricultural wastewater sources, including aquaculture. Requiring nutrient removal in wastewater treatment would reduce excessive nutrient discharge into receiving water bodies, and thus eutrophication. The use of economic instruments for water management is limited. There are no abstraction charges for use of water resources. Wastewater effluents, pesticides and fertilisers are not taxed or charged. Introducing abstraction charges and taxes on water pollutants would better reflect the value of water and apply the polluter pays and beneficiary pays principles. Chile could also explore a broader suite of approaches to scale up financing for water -related investments, such as use of proceeds bonds, payments for ecosystem services and public- private partnerships” (OECD, 2024. OECD Environmental Performance Reviews).
[2] La moción parlamentaria que propuso el entonces proyecto de ley, señalaba que “la legislación no contempló una regulación ni efectos para el periodo que media entre la declaración y la entrada en vigencia del plan de descontaminación para los proyectos que, de manera regular, deben someterse a evaluación de impacto ambiental. Según información de las tablas públicas del Ministerio de Medio Ambiente, a 27 de febrero de 2015 –la última tabla disponible– existe un total de 14 planes pendientes, dentro de los que se cuentan revisiones de planes vigentes y elaboración de nuevos planes de revisión y descontaminación. Que, en algunos casos, los planes llevan pendientes más de siete años, en estado de Anteproyecto, como ha ocurrido con la elaboración del plan de descontaminación de Calama y su área circundante o del plan de prevención atmosférico (PPA) para las comunas del Concepción Metropolitano”.
