El abogado Alberto Sánchez, asociado senior de Barros & Errázuriz, advierte que la nueva Ley Marco de Autorizaciones Sectoriales corre el riesgo de convertirse en letra muerta si no va acompañada de capacitación, coordinación y una voluntad real de cambio.
En conversación con Actualidad Jurídica: El Blog de DOE, valoró su potencial para destrabar inversiones, pero advierte que la incertidumbre en su implementación podría generar más dudas que certezas.
Desde su experiencia acompañando proyectos de inversión, ¿cuáles diría que eran los principales cuellos de botella del sistema de permisos anterior?
A mi juicio, los principales problemas del diseño regulatorio en nuestro país —desde la entrada en vigor de la Ley de Procedimiento Administrativo en 2003— son cuatro. Primero, la exigencia de requisitos no contemplados en la ley o la dilación indebida en la tramitación por parte de funcionarios públicos, quienes persisten en estas prácticas a pesar de que podrían enfrentar sumarios administrativos, lo que genera una sensación de impunidad. La legislación vigente no ha sido eficaz en erradicar estas conductas, y los mecanismos existentes, como las denuncias ante la Contraloría General de la República o el silencio administrativo, no han logrado su objetivo. Ejemplos claros de ello son los casos del Consejo de Monumentos Nacionales o de las SSFFAA en la tramitación de concesiones marítimas.
En segundo lugar, muchas veces el legislador ha exigido que, para ejercer una actividad económica y obtener un título habilitante, se deba recurrir a múltiples órganos del Estado, los cuales no actúan de forma coordinada, a pesar de que la coordinación administrativa es un imperativo legal. Esto no responde, en mi opinión, a mala voluntad, sino a la falta de modernización del aparato público frente a un entorno cada vez más complejo por la irrupción tecnológica y la densidad regulatoria.
Tercero, la formación de los funcionarios públicos. En muchas localidades del país, los trabajadores del Estado no cuentan con procesos adecuados de capacitación, lo que evidencia que la carrera funcionaria debe ser tema prioritario, más allá de la legislación: se trata de gestión y desarrollo de capacidades.
Finalmente, considero que la inexistencia de tribunales contencioso-administrativos de carácter general ha dejado una profunda huella. A pesar del esfuerzo de la Contraloría y de la jurisprudencia de la Corte Suprema, no contamos con una judicatura especializada que ejerza un control adecuado de legalidad sobre los actos de la Administración.
¿Esta nueva ley los resuelve realmente?
Vamos a ver. Creo que la Ley Marco le ha dado un impulso significativo a esta discusión, ya que busca solucionar algunos de los problemas mencionados, lo que es positivo en un contexto democrático. Sin embargo, soy escéptico respecto del contenido de la norma, su bajada reglamentaria y el grado de resistencia que pueda generar en la cultura administrativa.
Por ejemplo, se introducen nuevos plazos y reglas sobre el silencio administrativo, así como sanciones para los jefes de servicios públicos. Si bien estas medidas ya estaban, en parte, en la legislación vigente, el desafío está en que los funcionarios adopten efectivamente estas nuevas normas. Llevamos más de 20 años esperando la correcta aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo, y ahora se suma esta nueva ley, que además genera dudas interpretativas. El reto es mayúsculo.
La Ley Marco busca reducir significativamente los plazos de tramitación. ¿Cree que eso se puede cumplir en la práctica o dependerá más de cómo se implemente que del texto legal mismo?
Efectivamente, la Ley Marco establece la reducción de plazos para las autorizaciones administrativas, pero esto dependerá de los reglamentos y actos administrativos que deben dictarse en los próximos meses. Si esta implementación no se toma con seriedad, puede generar incertidumbre. Por ejemplo, será necesario clasificar todas las autorizaciones existentes según las categorías establecidas por la ley; de esa clasificación dependerán los plazos máximos de tramitación y los efectos del silencio administrativo. Esta tarea, que entiendo lidera el Ministerio de Economía, será clave y debe realizarse con altura de miras, respetando los principios regulatorios del nuevo texto legal. De lo contrario, podría aumentar la judicialización y la incertidumbre para los inversionistas. Un punto importante: ahora terceros podrían suspender procedimientos si logran acreditar su calidad de interesados, lo que no existía antes.
Una de las herramientas más novedosas es el uso de declaraciones juradas en lugar de autorizaciones formales en trámites de bajo riesgo. ¿Lo ve como una solución efectiva o como una zona de incertidumbre jurídica?
Las declaraciones juradas se inscriben dentro de las llamadas Técnicas Habilitantes Alternativas, que permiten reemplazar autorizaciones previas por mecanismos de control posterior. Me parece una solución positiva, similar a lo que hizo Europa con la Directiva de Servicios de 2006. Sin embargo, me preocupa que la definición de qué autorizaciones pueden ser modificadas haya sido entregada a la potestad reglamentaria, lo que las vuelve susceptibles de cambios arbitrarios o judicialización. Eso puede abrir espacios de discrecionalidad. El legislador intentó limitar estos riesgos mediante principios regulatorios como la proporcionalidad y el análisis costo-beneficio, pero la incertidumbre sigue presente.
¿Cuánto puede ayudar esta reforma a entregar mayor previsibilidad a los inversionistas, especialmente en sectores como energía, minería o infraestructura?
Estamos ante un cambio de paradigma en la forma en que el Estado regula la actividad económica. Como todo gran cambio, en el corto plazo generará dudas e incertidumbre, sobre todo porque muchos aspectos clave se dejaron para regulación vía reglamentos.
El proyecto incluye herramientas interesantes que buscan destrabar la inversión, y eso ha sido bien recibido por el mercado. Sin embargo, el problema será su aplicación práctica. ¿Un banco estará dispuesto a financiar un proyecto que no cuente con una resolución formal de cumplimiento legal, sino que se base en una autorización tácita mediante certificado de silencio administrativo positivo? ¿Eso entrega garantías suficientes o abre la puerta a impugnaciones de terceros? Yo tengo mis serias dudas.
Por ejemplo, en el ordenamiento jurídico español, el órgano contra el cual se invocó el silencio administrativo queda obligado a pronunciarse igualmente en caso de que el resultado sea positivo, lo que es una forma de tener una confirmación formal de los efectos del silencio positivo y puede ser muy útil, ya que, si el proyecto en la realidad no cumplía con los requisitos legales y es impugnado por un tercero, podría ser invalidado y así lo ha declarado el Tribunal Supremo Español. Eso no lo vemos en la nueva ley.
¿Qué evaluación hace del equilibrio que propone la ley entre simplificación de trámites y mantención de estándares técnicos y regulatorios?
En ese aspecto, creo que la ley va en la dirección correcta. No solo consagra principios regulatorios importantes para la mejora continua, sino que también introduce una mirada prospectiva: la nueva institucionalidad deberá revisar de manera permanente el impacto de la regulación y proponer ajustes que permitan mantener estándares técnicos sin trabar el desarrollo.
¿Qué ajustes o normas complementarias considera necesarias para que esta ley se traduzca en un sistema más eficiente y no solo en una reforma declarativa?
Más que reformas complementarias, creo que lo urgente es que la implementación de los reglamentos se haga de manera objetiva y profesional. Pero lo más importante —aunque impopular en tiempos electorales— es capacitar a los funcionarios públicos en la nueva normativa. Si eso no ocurre, esta ley corre el riesgo de convertirse en letra muerta o, peor aún, en una fuente adicional de confusión y descoordinación administrativa.