05-03-2024
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Corte Suprema ordenó al Ministerio del Medio Ambiente a complementar el Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica (PPDA) para las comunas de Concón, Quintero y Puchuncaví

Es deber de la autoridad ambiental, y no una opción, enfrentar la problemática de la zona afectada de manera integral, abordando todos los factores necesarios.

El pasado 26 de mayo la Tercera Sala de la Corte Suprema en causa rol N° 149.171-2020 rechazó el recurso de casación en la forma y acogió el recurso de casación en el fondo, ambos dirigidos en contra de la sentencia pronunciada por el Segundo Tribunal Ambiental el 14 de octubre de 2020, fallo que, por consiguiente, es nulo y es reemplazado, acogiéndose la reclamación interpuesto en contra del Decreto Supremo Nº 105 de 30 de marzo de 2019, del Ministerio del Medio Ambiente, que aprobó el Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica para las comunas de Concón, Quintero y Puchuncaví, se ordenó al Ministerio del Medio Ambiente a complementar el acto reclamado incorporando las medidas detalladas en los motivos 32º a 36º de la sentencia lo que deberá ser cumplido en el plazo de 1 año contado desde la fecha de este fallo, con excepción de aquella relativa al Plan Regulador Metropolitano de Valparaíso (PREMVAL). Agregando que en todo lo que no contradiga lo resuelto mantendrá su vigencia.

Para contextualizar en virtud al artículo 17 Nº 1 de la Ley Nº 20.600, se interpuso por las integrantes de la Organización Comunitaria denominada “Movimiento de Mujeres en Zona de Sacrificio en Resistencia”, reclamación en contra del Decreto Supremo Nº 105 publicado el 30 de marzo de 2019, del Ministerio del Medio Ambiente, que aprobó el Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica para las comunas de Concón, Quintero y Puchuncaví (en adelante, indistintamente, “el Plan” o “PPDA”). En su reclamación, las actoras denunciaron el PPDA se vería afectado por los siguientes motivos de ilegalidad: a. La infracción al principio preventivo; b. La infracción al principio “contaminador pagador; c. La infracción al principio de progresividad, concluyendo que, en su virtud, el Estado tiene la obligación de adoptar medidas positivas que busquen aumentar la protección, garantía y promoción del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Esta directriz no sería satisfecha por el PPDA.

El Consejo de Defensa del Estado, en representación del Ministerio del Medio Ambiente, solicitó el rechazo del reclamo, esgrimió que el PPDA cumple con el deber de prevenir la afectación al derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, siendo las normas de calidad ambiental aquellas que determinan cuáles son esas concentraciones y períodos, y los PPDA los instrumentos que se encargan de evitar la superación o recuperar los niveles a los rangos previstos en las normas.

El Segundo Tribunal Ambienta rechazó la reclamación, sin costas, pero dispuso, como medidas innovativas, ordenando al Ministerio del Medio Ambiente: evaluar fundadamente la pertinencia de actualizar el Programa para la Recuperación Ambiental y Social de Quintero y Puchuncaví; le ordenó que colabore en el proceso de actualización del Plan Regulador Metropolitano de Valparaíso; y por último informar semestralmente al Tribunal Ambiental los avances de las medidas decretadas.

Ante el máximo tribunal de justicia el reclamante dedujo recursos de casación en la forma el cual fue rechazado y en el fondo, para lo cual acusó que el fallo incurrió en una errónea interpretación de la Ley Nº 19.300, y del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación.

La Corte Suprema señaló que el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación no puede ser entendido de manera aislada, declarando que la vinculación entre el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación y el derecho a la vida, a la integridad personal y a la salud, unida a una interpretación amplia sobre los objetivos y herramientas empleables en los PPDA, lleva a concluir que es deber de la autoridad ambiental, y no una opción, enfrentar la problemática de la zona afectada de manera integral, abordando adecuadamente todos los factores necesarios para resguardar los bienes jurídicos que deben ser cautelados, exigencia que no es compatible con la posibilidad de intervención parcial, validada en la sentencia recurrida al descartar la obligatoriedad de incluir en el Plan contaminantes diversos a aquellos que motivaron la declaración de latencia o saturación. Afirmar lo contrario importaría aceptar, en abstracto, la legalidad de implementar un PPDA inapto para salvaguardar la vida, integridad y salud de la comunidad, creando una expectativa social a sabiendas que resultará decepcionada. En el caso concreto, la obligación que se ha descrito se traduce en la pertinencia de efectuar y/o analizar las mediciones de contaminantes diversos al material particulado que motivó la declaración de saturación o latencia de la zona, así como incluir los datos correspondientes a períodos anteriores y posteriores al trienio que, como dato mínimo, prevé la regulación, especialmente si se considera que los episodios críticos de contaminación han antecedido y sucedido a los años 2015 y 2017, respectivamente. Por lo que la primera alegación del arbitrio debe prosperar, al ser efectivo que el fallo impugnado infringió lo dispuesto en el artículo 2º, literal m) de la Ley Nº 19.300, al asociar el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación a la adecuación formal de los contaminantes a las normas de calidad ambiental, con omisión de los bienes jurídicos subyacentes.

Respecto al principio contaminador-pagador, en doctrina, se ha explicado que este principio posee una triple dimensión: preventiva, reparadora o resarcitoria, y sancionatoria, aplicada a los Planes de Prevención y Descontaminación Atmosférica, se evidencia que estos instrumentos pueden cumplir una función preventiva, tanto persuasiva como disuasora (ante una declaración de latencia), como un rol reparador (frente a una declaración de saturación), siendo dable resaltar que, en este último caso, se tratará de una manifestación de resarcimiento distributivo, por cuanto, por definición, el PPDA obliga a los agentes contaminadores a reducir los contaminantes que se originalmente se encontraban autorizados a emitir. En virtud de lo reseñado la corte estima que no fue posible afirmar, que el acto reclamado permita verificar el debido respeto del principio contaminador-pagador, si se considera que la única referencia a tal obligación se contiene en la actualización y AGIES del PPDA, cuando, luego de verificar que la razón costo-beneficio de su implementación arroja una razón de 0,23, expresa, sin mayor detalle, que “la mayor proporción de las medidas apunta al sector industrial”, omitiendo el fallo precisar de qué agentes industriales se trata, en qué proporción contribuyen a la generación de la problemática ambiental, y cuál es el costo de las medidas específicas que se impondrá a cada uno, de manera tal de permitir analizar si su distribución ha sido razonable o arbitraria, por lo que la sentencia cuya casación se pide infringió lo previsto en el artículo 45, literales f) y g) de la Ley Nº 19.300, reglas que incluye dentro del contenido mínimo de los PPDA, respetivamente.  

Respecto del último capítulo señalo que, si bien el principio de progresividad no cuenta con reconocimiento normativo expreso en el ordenamiento jurídico nacional, sin embargo son múltiples sus manifestaciones en el derecho internacional el cual admite una comprensión desde una perspectiva “no regresiva”, entendida como la prohibición general de modificar a la baja los estándares ambientales internos, y otra faz “progresiva”, que implica la necesidad de intensificar el nivel de protección ambiental en cada decisión legislativa o regulatoria, es esta última interpretación aquella que mayoritariamente es recogida en el derecho internacional. Por lo demás, no puede olvidarse que la herramienta principal de los PPDA consiste en disponer la reducción de las emisiones previamente autorizadas en favor de los agentes contaminantes, de manera tal que constituyen, por antonomasia, una manifestación de progresividad al introducir un estándar ambiental temporal más intenso que el régimen permanente que derivó en la declaración de latencia o saturación. Atendido lo explicado, si bien el acto reclamado en estos antecedentes es el PPDA para las comunas de Concón, Quintero y Puchuncaví, no las normas de calidad atingentes, ciertamente ha errado el Segundo Tribunal Ambiental al atender a la “no regresión” y desatender la necesidad de progresividad en la elaboración del PPDA, por las razones antes explicitadas, debe concluirse que se ha incurrido en los yerros jurídicos denunciados, ameritando, así, que el recurso de nulidad sustancial fuera acogido.

Corte Suprema Rol N° 149.171-2020 Sentencia Casación

Corte Suprema Rol N° 149.171-2020. Sentencia de Reemplazo

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