11-05-2021
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El derecho a la participación: El camino hacia su establecimiento

En el año 2005, durante el gobierno del Presidente Ricardo Lagos, se promulgó la Ley N° 20.050 que introduce diversas modificaciones a la Constitución Política de la República de 1980, estableciendo una reforma constitucional que fue calificada como “la más importante desde 1989”. Dicha reforma constitucional nada señaló respecto al establecimiento de mecanismos participativos ni se establecieron modificaciones sustanciales en esta materia, de modo que, no significó una variación fundamental en materia de participación ciudadana a lo que ya existía. En este sentido, la Constitución Política establece en el inciso 5º del Artículo 1º que “Es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar protección a la población y a la familia, propender al fortalecimiento de ésta, promover la integración armónica de todos los sectores de la Nación y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional”, siendo esta referencia en las bases de la institucionalidad la única (aunque insuficiente) que podría constituir un reconocimiento a este derecho. En este sentido, el modelo que plasma la redacción de la Constitución en esta materia, distingue entre las funciones políticas y de gobierno y el reconocimiento a los grupos intermedios y el principio de subsidiariedad, dejando fuera la referencia a la participación de la ciudadanía en otros aspectos fuera de las elecciones.

Sin embargo, a través de la incorporación que realiza el Artículo 5º de la Constitución Política al derecho nacional de los derechos contenidos en tratados internacionales de Derechos Humanos, se pueden mencionar al menos cuatro que hacen especial referencia al derecho a la participación: la Declaración Universal de Derechos Humanos y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, ambas de 1948, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (“Pacto de San José de Costa Rica”) de 1969, de modo que, existe para el Estado la obligación de garantizarlo. Nuestro país no consagró este derecho en su Constitución, a diferencia de otros países de Latinoamérica que llevaron a cabo este proceso en las décadas de los ochenta y noventa, en conjunto con el establecimiento de mecanismos participativos.

El año 2007, se presentó un proyecto de reforma constitucional que incorporaba la iniciativa de ley ciudadana como mecanismo de participación en la propia constitución, el cual nunca fue aprobado. Posteriormente, los gobiernos que siguieron promovieron agendas de participación, las que a través de actos administrativos tales como instructivos presidenciales o normas de participación buscaron establecer mecanismos de participación a nivel de ciertos organismos públicos, enfocados principalmente en poner a disposición de los ciudadanos y ciudadanas información relevante sobre las políticas, programas, acciones y presupuestos que se ejecutaban, generando canales de comunicación desde el gobierno hacia la ciudadanía, pero no a la inversa.

En el año 2011,  se promulgó la Ley Nº 20.500 sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública, que estableció mecanismos de participación modificando la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, intercalando un Título IV antes del Título Final, denominado “De la participación ciudadana en la gestión pública”, donde el nuevo Artículo 69 establece que: “El Estado reconoce a las personas el derecho de participar en sus políticas, planes, programas y acciones”. Con esto, se institucionaliza la participación ciudadana en una normativa específica y se consagra por primera vez, el reconocimiento de este derecho. Los aspectos negativos de esta regulación derivan principalmente del hecho que su tramitación demoró casi 7 años, de modo que el texto que se aprobó plasmaba una ley que nació desactualizada y diseñada para una época anterior. Entre ellos, que sólo era aplicable a ciertos órganos públicos, ya que, el Título IV de la ley, que establece precisamente, los mecanismos de participación ciudadana, solo es aplicable a los órganos de la Administración señalados en el inciso 1° del artículo 21 de la misma, lo que excluye a aquellos cuya regulación se encuentra contenida en Leyes Orgánicas Constitucionales o Leyes de Quórum Calificado, de manera que no resulta aplicable a instituciones como la Contraloría General de la República, Fuerzas Armadas y Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, Gobiernos Regionales, Municipalidades, Consejo Nacional de Televisión, Consejo para la Transparencia y empresas públicas creadas por ley.

Esto, resulta negativo si se piensa que una legislación que implementa la participación ciudadana debiera tener vocación de universalidad, resultando por tanto, aplicable a todos los órganos del Estado, aunque fuera de manera diferenciada. Otra crítica que se realizó a esta legislación fue que no propiciaba que fuera la ciudadanía quien incluyera temas en la agenda, estableciendo mecanismos unidireccionales.

Este diagnóstico, fue descrito por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo en su informe “Auditoría a la Democracia” en el año 2014, donde se señalaba claramente que existía una debilidad de los mecanismos de participación para incidir “en las distintas etapas de los procesos de definición e implementación de agendas públicas”, lo que genera en los ciudadanos que “la política y los asuntos públicos le son ajenos, distantes y poco transparentes a parte importante de la población, apartándolos de espacios de decisión y deliberación”, calificando la implementación de la ley como débil, debido a que “los ciudadanos poseen espacios de participación en los procesos de formación de políticas, pero ello no implica que se realicen continuamente. Además, en ninguno de los casos genera obligaciones para las autoridades”, de manera que “en la práctica, los espacios de decisión ciudadana, en el plano regional y a nivel local, son limitados y no permiten una participación plena en la vida pública”. Agregando respecto de la legislación actualmente existiendo que “no apela periódicamente a la ciudadanía de manera sistemática y vinculante, sino que se establece como espacios de participación a los cuales los ciudadanos pueden recurrir en un momento dado, o bien, son meramente consultivos”.

De este modo, se hace evidentemente necesaria la implementación de mecanismos vinculantes que permitan que la ciudadanía tenga verdadera influencia, tanto en las decisiones de la autoridad como en el ciclo de las políticas públicas que les afectan, lo que sólo será posible si se establecen mecanismos que permitan esta participación, para lo cual debiera existir una verdadera cesión de poder hacia la ciudadanía, tal como lo demuestra la evidencia de la implementación de la participación a nivel comparado, señalando el informe citado que se ha comprobado que “no existe una contradicción entre los distintos tipos de participación (electoral, social y de protesta), sino más bien sinergias y continuos”, en tanto, se ha evidenciado que “son los mismos ciudadanos quienes tienen más interés en la política y participan en toda la gama de formas de incidencia en lo público”. El establecimiento de la participación debe hacerse a través de mecanismos que posibiliten y encausen esta participación, objetivo que se logra modificando las más diversas instancias y legislaciones, pasando por el proceso de formación de la ley, la ley de partidos políticos, el estatuto administrativo y por supuesto, estableciendo desde la Constitución Política a la participación de la ciudadanía como un principio y base de la institucionalidad, que oriente todas las actuaciones del Estado y también como un derecho reconocido a los ciudadanos y ciudadanas.  

Lo anterior, contribuirá también a la recuperación de la confianza en el sistema democrático, buscando construir una democracia que logre enfrentar las vicisitudes de un contexto global, en tanto su pertinencia como sistema de gobierno no está duda, siendo necesario mejorar la adaptabilidad del diseño institucional, lo que permitirá superar los cuestionamientos respecto de la legitimidad del sistema y los problemas de gobernabilidad que se evidencian actualmente. Esto, además se relaciona directamente con la transparencia de los actos de la autoridad, de manera que siempre será adecuado poner a disposición de la ciudadanía la mayor cantidad de información, donde nuestro país ha avanzado, sin embargo, se hace necesario que se avance aún más.

Con miras al proceso constituyente que iniciará nuestro país se hace necesario re pensar en la configuración de este derecho, plasmándolo a rango constitucional, para dar paso a una configuración legal pertinente y adecuada al siglo XXI, pensando también, en el establecimiento de mecanismos de democracia directa, tales como plebiscitos, referéndums y consultas ciudadanas, iniciativa popular de ley y voto programático, perfectamente adaptables y aplicables  a nuestra normativa institucional, como herramientas que permitirían que la ciudadanía tenga influencia y participación efectiva en las decisiones que les afectan y que son plenamente compatibles con nuestras instituciones.

Así, la figura de los referéndums ya se encuentra considerada en nuestra normativa pudiendo ampliarse perfectamente su aplicación. Lo mismo ocurre con el voto programático, estrechamente relacionado con los referéndums y de amplia aplicación en Latinoamérica, pudiendo ser adaptados también a nuestra legislación, donde la ciudadanía exige cada vez más a los candidatos que se fundamenten en un programa de gobierno. Finalmente, la iniciativa popular de ley, también es posible de incorporar a nuestra institucionalidad, siendo posible modificar el proceso de formación de la ley en cuanto a su origen.

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Escrito por

Abogada. Magíster en Ciencias Sociales por la Universidad de la Frontera. Estudiante de Doctorado en Estado de Derecho y Gobernanza Global de la Universidad de Salamanca, España. Académica de la Escuela de Derecho de la Universidad de La Frontera.