23-01-2022
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El rol de la planificación territorial como factor para la paz social ambiental

Desde los inicios de la civilización, las actividades humanas han generado diversos efectos en el medio ambiente alterando los ecosistemas, como consecuencia de los cambios de los usos de suelo, dentro de los cuales se cuenta el uso urbano. Dentro de los efectos ambientales del uso urbano existe evidencia asociada a la contaminación del aire, que causa un amplio rango de efectos sobre la salud de las personas como irritación de ojos hasta la muerte (Cohen, 2004); expansión de zonas impermeables que ha provocado aumento de las tasas de escorrentía y pérdidas de infiltración (Fletcher, 2013), alteración en la interacción aguas subterráneas-superficiales (Price, 2011), o modificaciones en la composición química y física de fuentes de aguas en áreas urbanas que son sustancialmente distintas a áreas rurales (Niemczynowicz, 1999), degradando la calidad del agua y aumentando tanto los nutrientes como cargas microbianas (Rashid, 2018); la biodiversidad también es afectada por la urbanización, a través de la pérdida de especies nativas, invasión de especies exóticas, erosión pronunciada de los suelos (Hansen, 2004), la fragmentación de hábitats y paisajes y su conectividad (Mc Donald 2008), o la influencia sobre ciertas ecorregiones que contienen más de un tercio de su área urbanizada, arriesgando con ello al 12% de las especies de vertebrados terrestres del mundo (Wade, 2019). Se han estudiado distorsiones en los mercados de tierras urbanas y las políticas y prácticas ineficaces de ordenación de las tierras en los países en desarrollo que ha dado lugar a otros fenómenos, como la ocupación de zonas propensas a peligros (por ejemplo, laderas empinadas, llanuras aluviales y tierras baldías adyacentes a industrias contaminantes o lugares de eliminación de desechos); y la pérdida de recursos culturales, espacios abiertos y tierras agrícolas de primera calidad.

Así la urbanización se ha transformado en un gestor de impactos ambientales propiciando conflictos sociales como se ha visto en otros países y por cierto en Chile que tiene la característica de ser uno de los países más urbanizados (según reporte de Ciudades del Mundo del 2016 de la ONU), y por lo mismo le presenta el gran desafío de mejorar su normativa relacionada a la planificación territorial en diversos aspectos como los que detallaré en esta oportunidad.

Chile no ha desconocido que la planificación territorial tiene una fuerte influencia en aspectos ambientales. Por ejemplo, los planes reguladores comunales se sometían al sistema de evaluación de impacto ambiental antes de la reforma del año 2010 a la Ley Nº19.300/1994 que establece Bases Generales del Medio Ambiente (LBGMA). Tras esta modificación legal (Ley Nº20.417/2010), se incorpora la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) lo cual significó para la regulación de la planificación territorial urbana, fijar como objetivo la incorporación de las consideraciones ambientales del desarrollo sustentable, al proceso de formulación de las políticas y planes de carácter normativo general, que tengan impacto sobre el medio ambiente o la sustentabilidad, de manera que ellas sean integradas en la dictación de la respectiva política y plan, y sus modificaciones sustanciales. De ahí que en la actualidad un nuevo plan regulador comunal o intercomunal deba someterse a EAE.

Pese a la aplicación de la EAE a los instrumentos de planificación territorial ha mostrado resultados disímiles que requieren de atención. La OECD el año 2016 informaba que en Chile existía escasa evidencia sobre si la EAE ha contribuido de manera significativa a modificar los planes de desarrollo territorial a fin de mitigar mejor los problemas ambientales en las zonas urbanas. Por ejemplo, investigaciones encabezadas por el Prof. Daniel Rozas-Vásquez, dan cuenta que si bien hay una consideración de los servicios ecosistémicos en etapas tempranas de la EAE (como al momento de definir el alcance y objetivos del instrumento de planificación), en instancias más avanzadas dicha consideración se reduce sustancialmente (como en el seguimiento), aumentando con ello las posibilidades que la EAE no integre adecuadamente los servicios ecosistémicos.

Además, Chile no tiene contemplada normativa que permita adecuar sus instrumentos de planificación cuando estén generando efectos imprevistos en el ambiente, es más, tienden a ser inamovibles pues tienen un promedio de antigüedad de 19 años y solo recientemente a través de una reforma del año 2018, se estableció que los instrumentos de planificación territorial deberán actualizarse periódicamente en un plazo no mayor a diez años, conforme a las normas que disponga la Ordenanza General (norma que aun no es posible evaluar empíricamente dado el escaso tiempo transcurrido). Tampoco existe regulación destinada a fijar medidas de compensación por la autoridad responsable del instrumento para prevenir, reducir y, en la medida de lo posible, eliminar todo efecto perjudicial importante para el medio ambiente resultante de la ejecución del instrumento como ocurre en otros países.

En otros informes se ha propuesto en cuanto al uso del territorio, hacer obligatorio (en la ley o al menos en las licitaciones para elaborar estos instrumentos) que la planificación del uso urbano y el ordenamiento territorial (Planes Regionales de Ordenamiento territorial) integren la variable hídrica, como ocurrió con el informe del comité científico de la Mesa del Agua.

Como vemos, existen diversos aspectos donde es necesario realizar adecuaciones normativas para incorporar adecuadamente las variables ambientales en el proceso de toma de decisiones de la planificación territorial. La separación de funciones tan propia de nuestra estructura administrativa choca con el funcionamiento ecosistémico que nos demuestra que las decisiones que se tomen en un ámbito (como el territorial) generará efectos en otros ámbitos como el ambiental, y con ello abriendo conflictos socioambientales como los que podemos ver en las denominadas zonas de sacrificio de Quintero, Puchuncaví, Coronel, Antofagasta, Til-Til donde las decisiones urbanísticas han sido determinantes.

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Escrito por

Abogado de la Universidad de Concepción y candidato a Doctor en Ciencias Ambientales con mención en sistemas acuáticos y continentales de la Universidad de Concepción. Es Colaborador académico del Departamento de Derecho Económico de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, donde imparte las cátedras de Derecho Ambiental, Derecho Urbano y Derecho Económico.