En conversación con Actualidad Jurídica: El Blog de DOE, Flavio Quezada abordó su libro “La noción de servicio público: Historia comparada de su formación en el Derecho chileno, español y francés”, donde reconstruye las raíces de esta figura en el derecho administrativo chileno y analiza su transformación a lo largo del tiempo.
Desde el pensamiento de Valentín Letelier hasta los efectos de la privatización, Quezada plantea la necesidad de recuperar una tradición jurídica que, a su juicio, ha sido olvidada, pero no superada.
El profesor Favio Quezada es Abogado de la Universidad de Chile. Magíster en Derecho, mención en Derecho Público, Universidad de Chile. Máster en Derecho Público, Universidad de Burdeos (Francia). Doctor en Derecho, Universidad de Barcelona (España). Ha sido académico invitado del Institut Maurice Hauriou, Université Toulouse I Capitole (Francia) y del Centre d’Études et de Recherches Comparatives sur les Constitutions, les Libertés et l’État, Université de Bordeaux (Francia). Actualmente es profesor de Derecho administrativo de la Universidad de Tarapacá y asociado del Instituto Chileno de Derecho Administrativo (ICHDA).
¿Cómo influye el contexto histórico, político y social en la forma en que cada país entiende y regula lo que se considera un servicio público?
Influye de manera crucial, ya que el servicio público es una tarea estatal. Por lo tanto, lo que se haga a través de dicha actividad depende de cómo se entienda que deben ser las tareas del Estado. En algunas sociedades, el Estado cumple un rol mucho más protagónico en la organización de la vida social que en otras. En consecuencia, el servicio público también tendrá un rol más relevante allí donde el Estado es más activo.
En mi investigación concluí que, para comprender cómo se entiende el servicio público en el derecho administrativo de un país, es ineludible entender su contexto histórico, político y social, tal como planteas en tu pregunta.
En ese sentido, en Chile, ¿cuáles fueron los principales factores internos que influyeron en la formación de la noción de servicio público?
Hay varios niveles. Lo que intenté comprender fue cómo una expresión que circulaba en el lenguaje político e institucional terminó convirtiéndose en una noción jurídica. Es decir, cómo la expresión «servicio público», que era utilizada con sentido político por figuras como Bernardo O’Higgins en el preámbulo de la Constitución de 1818 —para justificar el ejercicio del poder como un servicio a la comunidad—, terminó siendo la base de la dogmática del derecho administrativo chileno, especialmente desde la década de 1950.
Un momento clave en este proceso es la reflexión de Valentín Letelier, a fines del siglo XIX. Él participó en espacios jurídicos transnacionales donde se discutía cómo comprender el derecho desde nuevas disciplinas como la sociología. Además, fue una época en que comenzaban a surgir las grandes teorizaciones del derecho administrativo.
La teorización de Letelier parte desde lo social, y esto se explica por la llamada «cuestión social». Este problema impuso a los Estados un cambio profundo en sus funciones: comenzaron a asumir tareas como la salud pública, la urbanización o la educación, que antes estaban en manos de organizaciones privadas, principalmente la Iglesia. Así, el derecho administrativo empezó a regular estos nuevos servicios que justificaban la existencia misma del Estado.
En resumen: la cuestión social, el crecimiento urbano, y los círculos intelectuales en que participaba Valentín Letelier son factores clave para entender la construcción del servicio público como noción jurídica en Chile.
¿Cuál consideras tú que ha sido el impacto del enfoque difusionista en la enseñanza del derecho administrativo en Chile?
Ha sido importante, y su principal consecuencia ha sido el olvido de Valentín Letelier y su trascendencia. En Chile, el campo jurídico ha tendido a mirar hacia afuera, observando con admiración lo que ocurre en sistemas jurídicos considerados “mejores”. Históricamente, se miró a Francia para estudiar el derecho administrativo; luego a España, y más recientemente a Estados Unidos o Reino Unido.
Esa apertura ha hecho que las construcciones foráneas hayan sido adoptadas como modelos en el derecho chileno. Esto provocó el olvido de que Valentín Letelier desarrolló antes que nadie, y desde Chile, una noción de servicio público que fue el centro de la dogmática administrativa durante buena parte del siglo XX. Su influencia fue enorme: formó administrativistas, políticos —como Pedro Aguirre Cerda— y técnicos clave como Ramírez, el primer contralor de la República.
Su construcción también impactó en la discusión europea, cuestión ya bastante documentada; incluso es posible trazar su influencia en la formación francesa de la noción de servicio público. Es decir, el difusionismo oculta estas influencias “inversas”, desde el sur hacia el norte, en momentos que nacía el derecho administrativo.
En suma, aunque durante los tiempos democráticos del siglo XX se citaban numerosos juristas franceses, lo que en realidad se hacía era actualizar el legado jurídico-intelectual de Valentín Letelier y sus continuadores. Se le actualizó permanentemente.
¿Crees que la tendencia a privatizar servicios tradicionalmente públicos ha debilitado la noción jurídica del servicio público o simplemente la ha transformado?
Creo que ambas cosas. Ha debilitado la noción tradicional construida durante el siglo XX, en el marco de un derecho administrativo republicano y democrático. Y esto fue, en cierto modo, un proyecto intelectual explícito durante los años 80’ del siglo pasado. Así lo señala Eduardo Soto en su obra: se buscó conscientemente terminar con esa visión.
Con la imposición de la idea de subsidiariedad, se transformó radicalmente la concepción de servicio público. Las privatizaciones y las desregulaciones reconfiguraron por completo el rol de la administración y la comprensión de su legalidad. Sin embargo, en democracia también hubo cambios posteriores importantes, en una dirección distinta: la ley AUGE, la PGU o las leyes de la reforma educacional del 2014-2018, son cambios jurídicos que evidencian transformaciones del rol del Estado, hacia una mayor responsabilidad social. De hecho, cuando se evoca la idea de servicio público educacional, se evoca la actividad de servicio público más representativa en la teorización de Valentín Letelier y en el campo jurídico chileno de los tiempos democráticos del siglo XX.
¿Cómo se relaciona la noción de servicio público con la idea de Estado en Chile? ¿Este concepto se ha debilitado o resignificado en las últimas décadas?
Esta noción es una expresión de lo que el Estado hace. Por tanto, si cambia el Estado, cambia también su expresión jurídica. Y desde ese punto de vista, sí: la noción tradicional se ha debilitado, aunque no ha desaparecido.
Estamos en un momento en que se requiere reconstruir nuestra historia para comprender mejor nuestro derecho administrativo. Se requiere un ejercicio de memoria colectiva para comprender por qué -como disciplina- estamos dónde estamos. La escuela republicana y democrática —como la denominó Rolando Pantoja— ha sido relegada, pues se intentó que fuera olvidada, y a veces nos dejamos llevar por construcciones extranjeras que responden a problemas distintos a los nuestros. Creo que ahondando en la comprensión de nuestra historia, el derecho administrativo chileno puede abrir sendas nuevas hacia el futuro.
¿La noción de servicio público ha tenido algún tipo de reactivación en los últimos años?
Sí, ha habido una reactivación interesante. En mi investigación muestro cómo la noción española de “publicatio”, que nace en un contexto específico de la posguerra civil y el régimen franquista, fue adoptada por la dogmática chilena, a pesar de no responder a nuestra realidad. Lo curioso es que la Corte Suprema ha adoptado una noción de servicio público más cercana a nuestra tradición republicana y democrática.
En fallos recientes, la Corte ha afirmado -por ejemplo- que las AFP y las cajas de compensación realizan actividad de servicio público, lo que solo puede explicarse desde nuestra genealogía jurídica, y no desde la visión española. Esa reactivación, paradójicamente, se da en un contexto de profundos cambios políticos y sociales, y a propósito de prestaciones sociales, lo que demuestra la vigencia de la noción tradicional.
¿Qué te motivó a investigar sobre este tema desde una perspectiva histórico-comparada?
Fue algo inesperado. Mi tema original era otro: quería estudiar la educación como servicio público en Chile, España y Francia. Pero me encontré con un fenómeno que me llamó la atención: mientras en Francia la educación es un ejemplo obvio de servicio público, en España es discutible y en Chile, en ese momento, parecía algo descabellado.
Eso me llevó a preguntarme por qué en contextos tan similares se entiende de manera tan distinta una noción aparentemente compartida. La respuesta fue que no se trata de una sola noción, sino de construcciones diferentes que responden a historias diferentes, pero vinculadas. Y esa fue la línea de investigación que decidí seguir y cuyo resultado es este libro.