Actualmente existe una serie de normas ambientales aprobadas, que forman parte del proyecto de Nueva Constitución, y que, paradójicamente, no han emanado de la Comisión Nº 5 sobre “Medio Ambiente, Derechos de la Naturaleza, Bienes Naturales Comunes y Modelo Económico”, destinada especialmente a estas materias. Esto se debe a que muchas de las normas ya aprobadas por el Pleno, acotará bastante el trabajo que la Comisión de Medio Ambiente pueda realizar, o provocará una colisión entre las normas respectivas o hará, en el mejor de los casos, una imprescindible armonización. Así, varias decisiones ya han sido tomadas. Adicionalmente, estas normas provocan tensión con otras leyes recién aprobadas, así como con proyectos que actualmente se discuten en el Congreso Nacional.
Lo anterior contrasta con lo aprobado, hasta ahora, en la Comisión N°5, que se limita únicamente a que “El Estado promoverá el diálogo, cooperación y solidaridad internacional para adaptarse, mitigar y afrontar la crisis climática y ecológica y proteger la Naturaleza.”
Presentaré a continuación las ideas centrales y las normas ambientales aprobadas por el pleno de la Convención Constitucional, en base a los informes de la Comisión de Forma de Estado, Ordenamiento, Autonomía, Descentralización, Equidad, Justicia Territorial, Gobiernos Locales y Organización Fiscal, aprobadas el 18 de febrero en la sesión 58 y el 4 de marzo de 2022, en la sesión 64. Mi objetivo principal es informar, aunque haré también una sistematización propia y algunos comentarios menores, que espero permitan clarificar el estado de la discusión.
1.- La valoración que se da a los “ecosistemas”, a los servicios “ecosistémicos”, a los antecedentes “ecosistémicos” y al enfoque “socio-ecosistémico”.
Tras definir que Chile es un Estado regional conformado por entidades territoriales autónomas (ya sea en regiones autónomas, comunas autónomas, autonomías territoriales indígenas o territorios especiales), el art. 2 precisa que la creación, modificación, delimitación y supresión de ellas deberá considerar “criterios objetivos en función de antecedentes históricos, geográficos, sociales, culturales, ecosistémicos y económicos.”
Además, estas entidades territoriales deberán considerar el enfoque socio-ecológico para la planificación social, política, administrativa, cultural, territorial y económica (art. 8).
Igualmente, se establece que el Estado tiene el deber de proteger los espacios y ecosistemas marinos y marino-costeros, propiciando las diversas vocaciones y usos asociados a ellos, y asegurando, en todo caso, su preservación, conservación y restauración ecológica. La ley establecerá su ordenación espacial y gestión integrada, mediante un trato diferenciado, autónomo y descentralizado, según corresponda, en base a la equidad y justicia territorial. (art. 4)
Finalmente, y aquí la tensión con el proyecto que crea el Servicio de Biodiversidad, la Región Autónoma será competente para regular y administrar los bosques, las reservas y los parques de las áreas silvestres protegidas y cualquier otro predio fiscal que se considere necesario para el “cuidado de los servicios ecosistémicos” que “se otorgan a las comunidades”, en el ámbito de sus competencias. (art. 27 Nº 15).
2.- Política permanente de ¿“equidad territorial de desarrollo sostenible y armónico con la naturaleza”?
Bajo el título “desarrollo territorial”, se establece que es deber de las Entidades Territoriales, en el ámbito de sus competencias, establecer una Política permanente de “equidad territorial de desarrollo sostenible y armónico con la naturaleza”, fórmula que pareciera tener un error de redacción (art. 8), lo que se confirma luego, específicamente, al imponer a la región autónoma, establecer una política permanente de desarrollo sostenible y armónico con la naturaleza, pero ya sin referencia a la equidad. (art. 27 nº 20) que, en todo caso, es un principio contenido en otra norma, como se verá.
3.- Los principios de equidad, solidaridad y ¿justicia territorial?
Acabamos de ver en el art. 8 que es deber de las Entidades Territoriales, en el ámbito de sus competencias, establecer una política permanente de “equidad territorial de desarrollo sostenible y armónico con la naturaleza.”
Inmediatamente después, bajo el título “De la Equidad, Solidaridad y justicia territorial”, no vemos reflejados en esta norma criterios de justicia territorial o la diferencia conceptual que tiene la Convención entre equidad territorial y justicia territorial. Estos reparos a la ambigüedad y multiplicidad de conceptos ya la habíamos planteado cuando se aprobó el Reglamento General de la Convención. Además, de manera algo repetitiva, se impone que el Estado “garantizará un tratamiento equitativo y un desarrollo armónico y solidario entre las diversas entidades territoriales” y que “promoverá un desarrollo territorial equitativo, armónico y solidario que permita una integración efectiva de las distintas localidades, tanto urbanas como rurales, promoviendo la equidad horizontal en la provisión de bienes y servicios.”
4.- Nuevas competencias “ecológicas” de la región autónoma.
En el art. 27 se entrega a la región autónoma, como competencias, no sólo la conservación, preservación, protección y restauración de la naturaleza, sino además la conservación, preservación, protección y restauración “del equilibrio ecológico”(nº 5), tarea ambiciosa para cualquier entidad en el mundo.
5.- Nuevas competencias de la región autónoma en materia de “descontaminación”.
En el art. 27 se impone a la región autónoma, como competencia, una que era del MMA y que, desde hace un tiempo, ya se financiaba bastante con los presupuestos de los Gobiernos Regionales: “Aprobar, mediando procesos de participación ciudadana, los planes de descontaminación ambientales de la región autónoma” (nº 6). Aquí se incluyen, por cierto, los planes de descontaminación atmosféricos, pero también los próximos planes de descontaminación de agua.
6.- Nuevas competencias en planificar y manejar “las cuencas”
En el art. 27 nº 5 se impone a la Región Autónoma “el uso racional del agua y los demás elementos naturales de su territorio.” Pero también se avanza en la planificación y manejo de “las cuencas”.
Pues bien, es en la elaboración y aprobación de este “plan de manejo integrado de cuencas” donde las nuevas normas se tensionarán seguramente con las iniciativas de normas aprobadas en general por la Comisión 5, para el llamado Bloque B, destinado a ver elementos precisos de la naturaleza y sus instrumentos de gestión, incluyendo el agua; o la Comisión n°7 que aprobó la norma sobre la Autoridad Nacional del Agua, pues importantes decisiones ya se tomaron. Y bueno, también debemos advertir las tensiones con lo recientemente aprobado en la Ley Marco de Cambio Climático.
Así, en el art. 27 se impone a la región autónoma, como competencia “La planificación, ordenamiento territorial y manejo integrado de cuencas.” Por lo mismo, son atribuciones “exclusivas” del Gobierno regional “Preparar los planes de manejo integrado de cuencas, en conformidad al Estatuto Regional y la ley. (art. 35 nº 4); para presentarlos a la Asamblea Regional quien, tendrá la atribución, en conformidad a la Constitución, la ley y el Estatuto Regional, de “aprobar, modificar o rechazar el Plan Regional de manejo integrado de cuencas. (art. 31 nº 5).
Esta decisión, que deja la aprobación de estos planes a la Asamblea regional, difiere de algunas iniciativas aprobadas en general por otras Comisiones, como la nº 5 y la 7, especialmente aquellas que consideran la “gestión integrada” del agua y sus ecosistemas asociados, con un “enfoque de cuenca”, donde se propone un organismo de cuenca y su Consejo (donde está representado el Gobierno regional) y se había diseñado que la Autoridad del Agua, como organismo autónomo y descentralizado, fuese la que les prestaría asesoría técnica y financiera a estos organismos para que elaboren los planes, que luego el Consejo del organismo de cuenca aprueba.
Dificulta también entender cómo se relacionará esta norma con lo aprobado recientemente en la Ley Marco de Cambio Climático, respecto a los Planes Estratégicos de Recursos Hídricos en Cuencas, elaborados por el MOP, en conjunto con el Ministerio de Medio Ambiente, de Agricultura, de Ciencias, Tecnología, Conocimiento e Innovación, de Relaciones Exteriores cuando comprenda cuencas transfronterizas, y los Comité Regionales de Cambio Climático.
7.- Lenguaje: el abandono del “ambiente” por “la naturaleza”.
De la lectura de estas normas, es evidente también, un abandono de la expresión ambiente y su reemplazo por una de sus partes, la naturaleza. Como ya se ha advertido, la definición de medio ambiente en la legislación chilena, es mucho más amplia que la de naturaleza, pues comprende tanto los elementos naturales como los socioculturales.
Sin embargo, seguramente por percibir el concepto como una expresión asociada a la visión antropocéntrica, se ha reemplazado en el Pleno, como sucede en muchas materias en la Comisión nº 5, por una que se estima más cercana a la óptica ecológica. Así ha ocurrido con una norma hasta ahora aprobada sólo en general, que establecería un régimen de responsabilidad estricta para perseguir la reparación de un daño a la Naturaleza; existiendo a nivel legal, la acción por daño ambiental, que exige siempre probar culpa y que, con todos sus problemas, ha permitido condenar en muchos casos de daño a elementos de nuestro patrimonio cultural, como la destrucción de momias, conchales, monumentos históricos, del paisaje de una zona típica, etc. Espero incentivar reflexiones en torno a estas normas ambientales, las que hoy podrán aumentar pues el Pleno se reúne a votar las normas de la Comisión de derechos Fundamentales, que también aborda la temática.
