Puede que a alguno le incomode la respuesta, e infiera que, ante la imposibilidad de recurrir de ilegalidad en contra de una formulación de cargos, con ocasión de procedimiento administrativo sancionatorio, se pase a llevar algún principio o un derecho fundamental, pero no.
Para responder esta pregunta, debemos comprender qué es una formulación de cargos, cuál es su objeto, y contra cuáles actos procede un reclamo de ilegalidad.
Al respecto, Francisco Zúñiga & Cristóbal Osorio (2016) advierten que “La formulación de cargos es el acto administrativo de mero trámite del procedimiento administrativo sancionador dictado por la autoridad administrativa sancionadora o el fiscal instructor, y que da inicio a la etapa de instrucción del procedimiento administrativo[1]”. En relación a su objeto, ambos autores han señalado que “La formulación de cargos viene a satisfacer el derecho del imputado o inculpado a conocer la acusación administrativa, al otorgarle todos los antecedentes que fundan la acusación administrativa (…)”[2].
Pues bien, tenemos que la formulación de cargos es un acto de mero trámite o intermedio, y su objeto consiste en comunicarle al presunto infractor que se inició, en su contra, una investigación administrativa formalizada, respecto de determinados ilícitos administrativos, que podrá hacer valer sus descargos dentro de un plazo determinado, que el expediente administrativo que lo fundamenta estará a su disposición, y que en su oportunidad se abrirá un término probatorio. De este modo, la formulación de cargos permite el adecuado ejercicio al derecho a defensa.
Aclarado lo anterior, corresponde analizar si un reclamo de ilegalidad procede en contra de una formulación de cargos, en cuanto acto trámite que da inicio a un procedimiento administrativo sancionador. La respuesta es no, toda vez que éste no puede causar perjuicios. En efecto, difícilmente puede causar perjuicio un acto que le permite al presunto infractor ejercer su derecho a defensa. Lo anterior ya fue discutido en, a lo menos, en el –antiguo- caso “Price – La Polar II” resuelto por la Corte de Apelaciones de Santiago en 2013, rol N° 6740-2013, en que ese I. Tribunal rechazó un reclamo de ilegalidad interpuesto en contra de una reformulación de cargos, considerando, entre otros argumentos, que “(…) de por sí no puede causar perjuicio aparte de los efectos que pudiere causar en el plano subjetivo”.
Una respuesta reciente la encontramos en el caso “Desarrollo Los Bronces”, rol N° 7785-2019, resuelto por la Corte Suprema en agosto de 2020. En dicho caso, la E. Corte advirtió que “(…) las impugnaciones, en sede administrativa, están previstas para impugnar un acto resolutivo, es decir, acto de término que resuelva el proceso administrativo y sólo excepcionalmente actos de trámite, pues estos sólo son impugnables en la medida que causen indefensión.” (considerando octavo). Dicho análisis recoge expresamente lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 15 de la Ley Nº 19.880, de Bases de Procedimientos Administrativos, el que dispone que “Sin embargo, los actos de mero trámite son impugnables sólo cuando determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión.” Como vimos, una formulación de cargos no imposibilita la continuación de procedimiento, ni produce indefensión, puesto que es el acto que inicia el procedimiento administrativo sancionatorio y, su objeto es que el presunto infractor se defienda.
Lo relevante de la sentencia del caso “Desarrollo Los Bronces”, es que la Corte Suprema profundiza en su análisis, señalando “(…) que los actos administrativos de trámite se entienden dependientes del acto por el que se resuelve el procedimiento. Aparte de los actos trámites que ponen término al procedimiento o producen indefensión, el resto no es impugnable, por lo que habrá que esperar a que se produzca la resolución final del procedimiento para, por medio de la impugnación de la misma, plantear las irregularidades o vicios que se estima afectan al primero, por lo que se traspasan a la decisión final.
Esta limitación de las actuaciones administrativas planteable tanto en los recursos administrativos como en los contenciosos administrativos, tiene su razón de ser en el intento de concentrar la totalidad de los motivos de impugnación que puedan afectar la legalidad de una cierta decisión administrativa en un único recurso, vía que puede incluir tanto los reproches dirigidos directamente a la resolución como aquellos que tienen por objeto discutir la legalidad de alguno de los actos de trámite.” (considerando octavo). En este sentido, coinciden a lo menos Luis Cordero[3] y Claudio Moraga[4].
La conclusión de la Corte Suprema es clara y su objeto no es otro, que explicar algo que puede parecer obvio: que como los actos de mero trámites dictados durante un procedimiento administrativo, o bien con ocasión de un contencioso administrativo (como el caso que resuelve), dependen de lo que en definitiva se decida en el acto administrativo terminal, resulta inoficioso discutir la legalidad de los primeros. En efecto, carece de sentido impugnar y discutir ante un Tribunal la legalidad de una formulación de cargos, si su objeto es justamente permitir el ejercicio del derecho a defensa del presunto infractor, para que a través de los descargos presente a la Administración cuáles serían las inconsistencias y vicios de éste, o lo que fuere pertinente, y contar con un término probatorio para acreditar los hechos alegados en esos descargos, para que en la resolución final la Administración decida, si corresponde o no sancionar.
Lo mismo ocurre con la impertinencia de discutir en un contencioso administrativo, sobre si es ilegal el acto que ordena iniciar el procedimiento para revisar una eventual modificación sustancial de una variable evaluada ambientalmente y contemplada en el Plan de Seguimiento respectivo, sobre las cuales fueron establecidas las condiciones o medidas contenida en una RCA, como ocurrió en el caso “Desarrollo Los Bronces” resuelto por la Corte.
En suma, podemos concluir que no procede recurrir de ilegalidad en contra de una formulación de cargos, dictada en un procedimiento administrativo sancionador. El acto administrativo a recurrir de ilegalidad es la resolución de término (o bien, un acto de mero trámite, en la medida que determine la imposibilidad de continuar con el procedimiento o produzcan indefensión).
[1] ZÚÑIGA URBINA, FRANCISCO, & OSORIO VARGAS, CRISTÓBAL. (2016). Los Criterios Unificadores de la Corte Suprema en el Procedimiento Administrativo Sancionador. Estudios Constitucionales, 14(2), 461-478. https://dx.doi.org/10.4067/S0718-52002016000200015
[2] Ibídem.
[3] CORDERO VEGA, LUIS. (2015). Lecciones de Derecho Administrativo. Editorial Thomson Reuters, p. 254.
[4] MORAGA KLENNER, CLAUDIO. (2010). Tratado de Derecho Administrativo, La Actividad Formal de la Administración del Estado, Tomo VII, Coordinador Académico: PANTOJA BAUZÁ, ROLANDO. Editorial Abeledo Perrot y Legal Publishing, Edición Bicentenario, p. 166.
