Análisis a la luz del proyecto de ley que establece un nuevo marco regulatorio.
El 10 de enero de 2024, el Gobierno de Chile ingresó al Congreso un proyecto de ley destinado a modificar el sistema regulatorio vigente en materia de permisos sectoriales otorgados por las distintas reparticiones del Estado. La iniciativa se fundamenta en la necesidad de modernizar dicho sistema, con el objetivo de: (a) superar el estancamiento en el crecimiento de la inversión y la productividad; (b) promover una regulación adecuada de las autorizaciones, orientada al fomento del desarrollo económico; (c) reducir los extensos plazos de tramitación; (d) evitar la incerteza jurídica derivada de las demoras procedimentales; (e) asegurar una adecuada proporcionalidad en los regímenes de autorizaciones sectoriales, en función del nivel de riesgo de las actividades involucradas; y (f) fortalecer la transparencia de la información disponible al momento de la postulación de un proyecto.
Todos los fundamentos señalados por el Ejecutivo al momento de ingresar el proyecto resultan plenamente razonables y merecen ser destacados, ya que constituyen un reconocimiento explícito de las deficiencias del actual sistema de regulación sectorial. La problemática asociada a las autorizaciones sectoriales ha sido abordada en el Informe Anual de Productividad 2024, elaborado por la Comisión Nacional de Evaluación y Productividad —en adelante CNEP —[1], el cual advierte: “(…) la CNEP ha constatado en una serie de investigaciones, los extensos plazos de la tramitación de los permisos necesarios para invertir, además de la elevada incertidumbre asociada a dichos procesos. Además de dañar el crecimiento a través de una menor acumulación de capital, una de las consecuencias más dañinas de este fenómeno es la constitución de barreras a la entrada que disminuyen la competencia en los mercados correspondientes”.
Como puede apreciarse, la excesiva demora en la obtención de autorizaciones para proyectos de inversión genera un alto grado de incertidumbre para las empresas, lo que, en consecuencia, repercute negativamente en la actividad económica. Este efecto no solo afecta a los actores privados, sino también al conjunto de la sociedad, en la medida en que —como es ampliamente reconocido— el sector privado constituye el principal motor del desarrollo en el país, concentrando la mayor parte de la actividad económica. En este contexto, resulta fundamental que el marco regulatorio no descuide las condiciones en que operan dichos actores, procurando siempre un equilibrio entre la protección del interés público y la eficiencia en los procedimientos administrativos.
En relación con los proyectos sometidos a autorizaciones sectoriales, se ha identificado un patrón diferenciador según la complejidad del permiso requerido. En efecto, se ha señalado que: “(…) En particular, los permisos de menor complejidad funcionan adecuadamente, tanto en términos de plazos de tramitación como de niveles de rechazo, mientras que los permisos de mayor complejidad muestran serias deficiencias en ambas dimensiones: 1. Plazos de tramitación. En la mayoría de los casos, los plazos superan ampliamente los establecidos por la normativa. 2. Altas tasas de rechazo. Esta situación revela una desconexión significativa entre las expectativas de los OAE encargados de aprobar los permisos y los contenidos de las solicitudes ingresadas a trámite por los inversionistas”[2].
El proyecto de ley busca establecer un nuevo marco normativo que permita integrar e interpretar la amplia y fragmentada normativa administrativa vigente en nuestro ordenamiento. Con ello, se pretende avanzar en uno de los desafíos más relevantes del derecho administrativo: la unificación —o, al menos, una aproximación a ella— del sistema de autorizaciones sectoriales. No obstante, esta aspiración unificadora, centrada en aspectos de interpretación e integración normativa, deja pendiente una tarea institucional fundamental: la creación de un órgano jurisdiccional especializado y de carácter general que resuelva las controversias derivadas de la aplicación de esta normativa, es decir, un tribunal contencioso-administrativo[3].
Ahora bien, al momento de analizar el sistema de autorizaciones sectoriales, no deben descuidarse ciertos aspectos fundamentales que justifican su existencia, tales como: (a) la protección del medio ambiente, y (b) la garantía de certeza jurídica a través de un procedimiento reglado aplicable en todos los casos[4]. En cuanto al primer aspecto, la protección ambiental cuenta con una normativa especializada, así como con tribunales ambientales dotados de competencia exclusiva[5]. Sin embargo, han surgido dudas razonables sobre si el proyecto de ley podría implicar una merma en los niveles de protección ambiental, o bien una flexibilización de los procedimientos con incidencia ambiental, con eventuales consecuencias adversas tanto para el ecosistema como para la ciudadanía.
En relación con la interrogante sobre si el proyecto de ley marco sobre autorizaciones sectoriales implicaría una exclusión o debilitamiento del control ejercido a través del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) respecto de los proyectos o inversiones privadas, la respuesta es categórica: no lo hará. Al menos en el estado actual de su tramitación —segundo trámite constitucional en el Senado— el proyecto establece expresamente en su artículo 4° la exclusión del SEIA del ámbito de aplicación de la futura ley. Así, dicho artículo dispone: “Quedan fuera del ámbito de aplicación de esta ley: a) Las autorizaciones tramitadas íntegramente en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental contemplado en la ley N° 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente y su reglamento”.
Esta exclusión se complementa en los incisos segundo y tercero del mismo artículo, al establecer, por una parte, que los permisos ambientales sectoriales tramitados en el marco del SEIA deberán ser resueltos mediante un acto administrativo condicionado a la calificación favorable del proyecto; y, por otra, que aquellos permisos ambientales sectoriales que deban tramitarse fuera del SEIA se regirán por las disposiciones de la futura ley de autorizaciones sectoriales, actualmente en discusión parlamentaria.
Los límites y alcances establecidos por el proyecto de ley proporcionan certezas jurídicas respecto del objeto de protección de la Ley N° 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, reafirmando que la protección ambiental debe prevalecer incluso frente a las legítimas necesidades de agilizar procesos de inversión. En otras palabras, si bien la promoción de la inversión resulta fundamental para el desarrollo económico del país —como se ha señalado previamente—, esta debe llevarse a cabo dentro de un marco normativo que resguarde adecuadamente el medio ambiente, conforme al principio preventivo. Dicho principio exige evitar la ejecución de proyectos que puedan generar daños ambientales conocidos o previsibles, incluso si ello implica mayores plazos de tramitación.
Precisamente por esta razón, el proyecto de ley distingue entre los permisos sectoriales sometidos al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) y aquellos que se tramitan fuera de dicho sistema. Es el propio Ejecutivo y el legislador quienes han estimado que la protección del medio ambiente debe seguir siendo garantizada bajo el marco de la Ley N°19.300, manteniéndose al margen de las modificaciones introducidas por la futura ley de autorizaciones sectoriales.
Otro aspecto relevante para destacar es el potencial de certeza jurídica que podría ofrecer el proyecto de ley, lo cual se refleja, al menos, en dos dimensiones: la reducción de los plazos para la obtención de autorizaciones sectoriales y la creación de una plataforma unificada que centralice y transparente todo el sistema de autorizaciones. Sin embargo, este nuevo esquema también podría generar escenarios de incerteza, particularmente al contemplar la posibilidad de eximir ciertos casos del procedimiento administrativo reglado. En efecto, el proyecto permite habilitar la ejecución de actividades mediante dos instrumentos que quedarían bajo control exclusivo del privado: (a) la declaración jurada, y (b) el aviso. Esta flexibilización, si bien podría agilizar trámites, plantea interrogantes sobre los riesgos de elusión del control administrativo y la eventual desprotección de bienes jurídicos relevantes.
La incorporación de estos dos instrumentos habilitantes —la declaración jurada y el aviso— ha generado controversia durante la tramitación del proyecto de ley, especialmente entre ciertos sectores vinculados a la protección ambiental. Tales preocupaciones resultan legítimas y atendibles, en la medida en que podrían implicar una flexibilización excesiva del control estatal sobre actividades potencialmente riesgosas. No obstante, será necesario esperar la versión final del texto legal para evaluar si efectivamente se configura una amenaza concreta a los intereses de la comunidad y del medio ambiente.
Con todo, no debiera producirse tal afectación, ya que el propio proyecto contempla expresamente la exclusión de las autorizaciones tramitadas en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), y establece que estos instrumentos habilitantes alternativos —que no constituyen procedimientos administrativos reglados— solo podrán utilizarse en relación con proyectos de baja complejidad o escasa incidencia social y ambiental.
En términos generales, el proyecto de ley sobre autorizaciones sectoriales —actualmente en segundo trámite constitucional en el Senado— representa un avance significativo en la modernización del Estado desde una perspectiva administrativa. Esta iniciativa aborda una problemática cuya existencia y diagnóstico cuentan con amplio consenso: la necesidad de facilitar y promover los proyectos de inversión en Chile mediante una institucionalidad adecuada que regule su tramitación y eventual aprobación.
En este contexto, tanto el Ejecutivo como el legislador han asumido la responsabilidad de enfrentar una situación que incide, de manera indirecta pero sustantiva, en el bienestar general de la sociedad. Ello, en la medida en que es el sector privado el que, a través de su actividad económica, impulsa el desarrollo del país y, con ello, contribuye directamente al bienestar de la ciudadanía.
Desde una perspectiva técnica, la unificación del sistema administrativo de autorizaciones sectoriales constituye un paso decisivo hacia la modernización de un componente clave para el desarrollo normativo y económico del país. El nuevo régimen propuesto busca establecer una institucionalidad encargada de coordinar, controlar y dirigir dicho sistema, al tiempo que procura agilizar la tramitación de los permisos requeridos para la ejecución de proyectos de inversión. Para ello, se contemplan distintas categorías de autorizaciones, lo que permitirá introducir niveles diferenciados de exigencia regulatoria o mayor flexibilidad, según las implicancias sociales, económicas y ambientales que presente cada tipo de proyecto.
En definitiva, el proyecto de ley sobre autorizaciones sectoriales representa un acierto desde el punto de vista normativo, al responder a una necesidad social urgente de dotar al país de un sistema más ágil y transparente en la tramitación de proyectos de inversión. Todo ello, sin desatender principios fundamentales como la protección del medio ambiente y la garantía de certeza jurídica, especialmente en aquellos proyectos que revisten una mayor connotación social o económica.
[1] Creada mediante Decreto Supremo N° 1510 del año 2021, bajo el gobierno del presidente Sebastián Piñera. En cuanto a los fundamentos de la constitución de esta comisión, en el considerando octavo se dispone en relación con la productividad del país: “Que, por otra parte, la productividad es uno de los factores determinantes del crecimiento económico en el largo plazo y con ello del bienestar de las personas, de esta forma, los países que generan ganancias de productividad no sólo son capaces de mejorar su nivel de crecimiento, sino que también ofrecen más y mejores oportunidades a sus ciudadanos”. Con esta declaración de fundamentos, el gobierno manifestó su visión respecto al desarrollo económico, y cómo éste está ligado con el bienestar directo de toda sociedad.
[2] análisis de los permisos sectoriales prioritarios para la inversión en Chile. Comisión Nacional de Evaluación y Productividad (2023).
[3] La Corte Suprema respondió al Congreso Nacional mediante Oficio N° 395-2024 la consulta realizada en el marco de la tramitación del proyecto de ley sobre autorizaciones sectoriales en virtud del artículo 77 de la Ley del Congreso Nacional, en cuyo oficio contestan consulta relativa a artículos 43 N° 15 y 43 bis N° 16 del referido proyecto de ley, y en su considerando séptimo, arguye respecto a la necesidad del establecimiento de un tribunal especializado contencioso administrativo: “Volviendo a la referida opinión de la Corte, se manifestó su preferencia a que el conocimiento de los asuntos contencioso-administrativos quede radicado en tribunales especiales, que deben integrar el Poder Judicial. Seguido manifestó, que mientras no se implementen tribunales especiales en lo contencioso administrativo, resulta necesario lograr la unificación de competencias y procedimientos en el conocimiento de los asuntos contencioso-administrativos que actualmente conocen los tribunales ordinarios y las Cortes de Apelaciones”.
[4] La certeza o incerteza jurídica del procedimiento de autorizaciones sectoriales, puede ser visto como certeza jurídica ante el establecimiento de reglas claras, aunque con largos plazos de espera. Y, por otro lado, puede ser vista como incerteza jurídica por la tardanza en la resolución de las autorizaciones en el actual sistema de autorizaciones.
[5] Ley N° 19.300.
