09-12-2021
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Expropiación y nacionalización. Relación de género y especie en el derecho chileno

A propósito de las recientes campañas presidenciales en las que candidatos han mencionado la alternativa de nacionalizar bienes de particulares -como el ahorro previsional acumulado por un trabajador durante su vida activa- o traspasar al Estado y sus organismos administrativos actividades económicas de particulares, actualmente lícitas -como la actividad que hoy realizan las AFP o las Isapres-, resulta necesario tener claridad acerca del significado y los efectos de esa medida a la luz de la normativa constitucional vigente. Ello, principalmente como una contribución desde la academia al voto informado, esto es, a objeto de que todos quienes ejercerán su derecho a votar en las próximas elecciones lo hagan de manera informada como corresponde al principio democrático dentro del Estado de Derecho.

En primer lugar, la expropiación se encuentra referida en el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política, dentro de la protección de la propiedad privada que se garantiza a todas las personas que habitan el país. Sin embargo, no se encuentra definida en el texto Fundamental como tampoco en la ley orgánica de procedimiento expropiatorio, contenida aun en una norma preconstitucional (DL N° 2186, de 1978).

Para entender su significado, en consecuencia, partimos por buscar aquel que entrega el lenguaje vulgar o no técnico contenido en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, según el cual “expropiar” significa “desposeer de una cosa a su propietario, dándole en cambio una indemnización, salvo casos excepcionales”; “Se efectúa legalmente por motivos de utilidad pública”.

En el ámbito doctrinario, concebimos a la expropiación como un acto administrativo (unilateral) que priva o despoja a un sujeto del dominio de un bien, cualquiera sea su naturaleza, en virtud de ley que le autoriza  al organismo administrativo expropiar, por causa de utilidad pública o de interés nacional, calificada también por el legislador, con sujeción a un procedimiento legalmente determinado y compensando la pérdida del dominio a través del pago de una indemnización que cubra de manera integral el daño patrimonial efectivamente causado al expropiado.

Por último, el Tribunal Constitucional, en la misma línea señalada, ha indicado que expropiar es privar a una persona de la titularidad de un bien o de un derecho, dándole a cambio indemnización (STC Rol 541/2006).

El fundamento de la expropiación la encontramos en la idea que considera al Estado como ente soberano que tiene por principal deber y fin promover el bien común, tomando en consideración el doble carácter de la propiedad, uno individual, que atiende al interés de los particulares y uno social, que mira al bien común. En términos simples, es el Estado a quien compete armonizar los intereses privados con el interés colectivo a través de acciones concretas vinculadas al ejercicio del derecho de propiedad privada.

Por esa razón el derecho de propiedad puede limitarse o, incluso, eliminarse, en cuanto ello genere un beneficio o vaya en auxilio de una necesidad social que haya sido definida o calificada previamente por ley -solo por ley, no por acto de la autoridad administrativa o de gobierno-. De este modo, para ejecutar la privación de la propiedad a través del mecanismo denominado expropiación es necesario tener una razón jurídica que fundamente y justifique su aplicación. Así, la expropiación no puede ser una medida decidida en plena libertad o sin límites por la autoridad de turno.

Son principios esenciales de la expropiación, el derecho de propiedad consagrado como uno de los pilares fundamentales de nuestra sociedad y la necesidad de procurar a los miembros de la colectividad las mejores condiciones de existencia posible, por ejemplo, contando con infraestructura que permita el traslado de personas y mercancías, obras de riego que permitan el desarrollo de la agricultura, obras hidráulicas que mejoren el acceso de las personas al agua potable, obras que permitan ejercer el derecho a ser propietario de una vivienda digna, etc.

Nacionalizar, en las acepciones que corresponden al objeto de nuestro interés, conforme a los significados que entrega el ya mencionado Diccionario, implica, “hacer que una propiedad o servicio pase a ser de titularidad del Estado”; “hacer que pasen a manos nacionales de un país propiedades o servicios de titularidad extranjera”.

A diferencia de la expropiación, que opera sobre bienes determinados y para satisfacer una causa de utilidad pública concreta, común o colectiva, como he señalado, la nacionalización consiste en el traspaso o bien, en el apoderamiento del Estado de un conjunto genérico de bienes destinados a una actividad o sobre las empresas dedicadas a ella, consideradas siempre como una universalidad. Se trata de hacer público algo que era privado.

Así, la nacionalización o estatización corresponde al proceso que lleva a cabo un gobierno cuando ordena (por ley o decreto) que ciertos servicios o industrias explotadas por particulares pasen a funcionar bajo la órbita del Estado. De manera similar, la nacionalización puede consistir en hacer que aquellos bienes que estaban en manos de extranjeros queden en poder de nacionales.

Fue el caso de la nacionalización del cobre dispuesta en Chile por el Gobierno de Salvador Allende. Otros ejemplos más actuales de nacionalización son los eventos que tuvieron lugar en 2008 en Venezuela, respecto al Banco de Venezuela S. A. que era propiedad privada del grupo internacional Santander Río, y fue comprado forzosamente por el Gobierno venezolano y algo similar ocurrió en Argentina, cuando el gobierno de 2012 nacionalizó el 51% de las acciones de Repsol-YPF, una empresa de hidrocarburos que era propiedad española[1].

Los motivos detrás de una nacionalización por lo general atienden a razones de seguridad de Estado, de políticas estratégicas o planes macroeconómicos nacionales, teniendo en mente siempre el beneficio colectivo o la protección del bienestar común. También han sido usadas las nacionalizaciones como represalia o castigo ante comportamientos ilegales o inapropiados por parte de empresas privadas o particulares[2].

Se ha entendido que esta medida no siempre da derecho a indemnización integral por la privación a los afectados, quedando esa decisión a criterios estrictamente políticos –económicos, como la capacidad económica del Estado para pagar una compensación, el grado de importancia que tiene para la comunidad el bien que se pretende nacionalizar, los beneficios económicos ya obtenidos por los afectados por la nacionalización a consecuencia de la explotación del recurso o actividad que se nacionaliza (ámbito de los recursos naturales), etc. Por regla general la compensación será objeto de un acuerdo entre el Estado y el afectado por la medida.

¿Está prevista la nacionalización en nuestro derecho vigente?

En nuestro ordenamiento jurídico no existe la figura de la nacionalización como una institución autónoma de la expropiación. En efecto, sólo está comprendida como una especie de expropiación por causa de interés nacional calificado por la ley.

Esa fue la intención de quienes redactaron el Texto Constitucional del año 1980 y de todos los poderes democráticos que han ejercido poder en el país en los últimos 35 años; a saber: el artículo 19 N° 24, la Constitución Política incorpora dos causales o motivos jurídicos para la procedencia de la expropiación: la utilidad pública, es la primera, y el interés nacional, la segunda. Será en razón de esta segunda causal que el legislador puede autorizar una nacionalización, como especie de expropiación. Ello, además, sin olvidar la obligación que pesa sobre el Estado de indemnizar el daño patrimonial efectivamente causado al expropiado afectado por la medida.


[1] «Nacionalización». Autor: Julia Máxima Uriarte. Para: Caracteristicas.co. Última edición: 14 de octubre de 2020. Disponible en: https://www.caracteristicas.co/nacionalizacion/. Consultado: 26 de octubre de 2021.

[2] «Nacionalización». Autor: Julia Máxima Uriarte. Para: Caracteristicas.co. Última edición: 14 de octubre de 2020. Disponible en: https://www.caracteristicas.co/nacionalizacion/. Consultado: 26 de octubre de 2021.

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Abogada. Magíster en Derecho Público con mención en Derecho Constitucional, por la Pontificia Universidad Católica de Chile. Profesora del Departamento de Derecho Público y del Magíster LLM Pontificia Universidad Católica de Chile. Directora del Instituto Chileno de Derecho Administrativo. Ex Fiscal en los ministerios del Trabajo y Previsión Social y de Vivienda y Urbanismo. Ex Relatora del Tribunal Constitucional. Actualmente ejerce la profesión de manera independiente.