El control judicial de la acción administrativa es un elemento esencial del Estado de Derecho; sin embargo, en nuestro país su configuración dista bastante de ser satisfactoria. Este panorama -de seguro- resulta desconcertante para quien se aproxima por primera vez[1]: una ausencia de contenciosos administrativos generales y supletorios configurados legalmente, ante lo cual operan -como una especie de sucedáneos algo improvisados[2]- tanto una polémica creación doctrinal y jurisprudencial (i. e. la nulidad de derecho público), como una acción cuyo objeto es tutelar ciertos derechos fundamentales, ante violaciones graves que requieren una intervención urgente (i. e. la acción de protección).
Lo anterior, en un trasfondo conformado por una plétora de contenciosos administrativos especiales dispersos en cientos de leyes, cuyas disposiciones, en no pocos casos, generan dudas sobre su vigencia o constitucionalidad. Si bien este escenario quizás resulte “entretenido” (e incluso lucrativo) para quienes han estado en condiciones de poder adquirir el know-how técnico de estos laberintos, la reflexión académica no puede callar ante esta importante deuda con el fortalecimiento del Estado de Derecho en Chile. Los trabajos de Juan Carlos Ferrada son una importante luz de alerta en ese sentido[3].
Si el cuadro anterior no fuese ya lo suficientemente preocupante, a ratos la jurisprudencia ofrece decisiones que parecieran complicar más las cosas. Así acontece con la sentencia “Isapre Cruz Blanca S.A. con Superintendencia de Salud”, de fecha 20 de agosto del presente año. En efecto, en esta decisión, desde un razonamiento especialmente cuestionable, se reitera un criterio jurisprudencial que desconoce la articulación legal de la impugnación administrativa con la judicial.
La ley número 19.880 constituye un hito importante en el Derecho administrativo nacional, al establecer una legislación básica y supletoria de los procedimientos administrativos. Así, no obstante, los importantes problemas dogmáticos que aquello genera[4], se han podido instaurar ciertos principios y reglas comunes que uniforman -en algo- la interacción de los particulares con los servicios públicos, sin que tengan que soportar (o sufrir) en exceso la necesaria fragmentación organizativa de aquellos.
En este contexto, el artículo 54 de dicha ley tiene una especial importancia, puesto que establece una norma general que articula la impugnación administrativa con la judicial. De este modo, ante la ausencia de una disposición legal especial, rige el denominado “derecho de opción”. En otros términos, por regla general, en nuestro Derecho no resulta exigible que los particulares agoten la vía administrativa para poder ejercer acciones contenciosas-administrativas, pues pueden escoger libremente entre la vía judicial y la administrativa, pero asumiendo las consecuencias jurídicas que dicha “libertad” implica.
Un caso que hace excepción a dicho régimen general se encuentra en el Decreto con Fuerza de Ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud; en concreto, en su artículo 113, el cual establece una acción contenciosa administrativa especial para impugnar las resoluciones e instrucciones de la Superintendencia de Salud. En efecto, aquella norma dispone que “[e]n contra de las resoluciones o instrucciones que dicte la Superintendencia podrá deducirse recurso de reposición ante esa misma autoridad” y que, ante su rechazo, “el afectado podrá reclamar […] ante la Corte de Apelaciones que corresponda”. En otros términos, como puede verse, la resolución denegatoria de la reposición constituye el específico acto administrativo que puede impugnarse mediante una acción especial.
Lo decisivo del caso “Isapre Cruz Blanca S.A. con Superintendencia de Salud” es que la institución afectada impugnó un acto administrativo distinto: la resolución que rechazó un recurso jerárquico. De este modo, a pesar de haberse agotado la vía administrativa, pareciera que el particular habría optado por no seguir la senda del contencioso especial.
Dicha situación llevó a la Corte de Apelaciones de Santiago, con fecha 8 de mayo de 2025, en la causa rol N° 25-2025, a declarar inadmisible la demanda, puesto que “…no se interpuso la reclamación de ilegalidad en contra la Resolución Exenta IF/N° 7905, de treinta de mayo de dos mil veinticuatro, que rechazó la reposición deducida contra la Resolución Exenta IF/N° 7905, de treinta de mayo del mismo año; sino que se dirigió contra la resolución exenta SS/N° 1599, de dieciocho de diciembre de dos mil veinticuatro, que rechazó el recurso jerárquico interpuesto por la reclamante, de lo que no cabe sino concluir que el reclamo de ilegalidad ha sido interpuesto en contra de una resolución distinta a la que establece la Ley”. La corte añade que, razonar de otro modo, habría permitido al particular crear un plazo judicial no contemplado en la ley (i. e., quince días desde la resolución que rechaza el recurso jerárquico, en vez de los quince días -ya vencidos- desde la resolución denegatoria de la reposición).
En suma, la legislación especial establece que el particular puede optar entre ejercer una segunda vía administrativa (el recurso jerárquico) o la vía judicial especial. La primera, al impedir el conocimiento judicial del asunto, le privaría, en los hechos, de la segunda; mientras que la segunda implicaría renunciar a la primera. Se trataba de un dilema de litigación sujeto al ejercicio facultativo del “afectado”. Por cierto, los efectos no son menores; pero la legislación aplicable dista bastante de ser oscura y, en ningún caso, priva a los particulares del control judicial de las decisiones administrativas que les afecten.
Las Superintendencias son organizaciones administrativas hiperespecializadas, cuya estructura interna también da cuenta de aquello. Esto explica que no siempre sea razonable o aconsejable promover la procedencia de recursos jerárquicos que sobrecarguen de trabajo a jefaturas con innumerables quehaceres; en especial, porque fortalecer el control administrativo interno -mediante recursos administrativos- no lo exige necesariamente. En otras palabras, puede ser plenamente justificado que el legislador busque desincentivar la procedencia del recurso jerárquico, sin que por ello se deje en la indefensión al particular.
Ahora, este esquema legal no niega al particular la posibilidad insistir por la vía administrativa; al contrario, solo impone que, si pretende desviar la atención de la jefatura hacia su solicitud, debería ser por motivos especialmente fundados, tan así, que explican la renuncia (implícita) a acudir por la vía judicial especial. En otras palabras, la ley especial, luego de exigir incoar la vía administrativa previa, configura un esquema de opciones de litigación a disposición de los intereses del particular.
A pesar de lo anterior, la Corte Suprema decidió desconocer la ley expresa ante una parte que, por lo visto, habría obrado con cierta osadía o imprudencia en el despliegue de su estrategia de litigación. En efecto, la defensa de la ISAPRE prefirió seguir la vía administrativa jerárquica y, luego, una vez frustradas sus peticiones, alegó no entender que dicha decisión implicaba renunciar a la vía judicial especial.
La argumentación de la Corte Suprema resulta especialmente débil ante la claridad de los textos legales. En efecto, señala que “…no puede perderse de vista que la actuación de la parte agraviada no tiene por propósito impugnar una resolución diversa de aquella que contempla la ley, sino que, por el contrario, en el caso específico la reclamante se circunscribe a agotar o poner fin a la vía administrativa, en aras de obtener que la decisión desfavorable para los intereses del afectado, sea modificada o revocada por el mismo órgano administrativo que dictó la resolución o por el superior que corresponda”. Ello, le lleva a concluir que “en caso alguno, se puede entender que la reclamación consagrada en la ley ha sido planteada en contra de una resolución incorrecta”.
Luego, añade que “…la correcta interpretación y aplicación del sistema recursivo, a la luz de lo dispuesto en los artículos 54 y 59 de la Ley No 19.880, desde luego debe ser realizada en pos de resguardar en todo momento los derechos del administrado, sin que, a causa de optar por la vía administrativa se le irrogue un perjuicio de gran envergadura, como es la reducción del plazo que tiene para instar por las vías judiciales de impugnación, en el evento que la autoridad administrativa rechace el recurso administrativo”.
Como puede verse, la Corte Suprema no reparó en que la ley especial no exige agotar la vía administrativa de manera previa, sino solo ejercerla. En efecto, no es lo mismo una vía administrativa previa obligatoria que su agotamiento. Así, la configuración de la legislación sectorial fue desconocida, en busca de “resguardar en todo momento los derechos del administrado”, en este caso, la ISAPRE Cruz Blanca S.A.
Lo anterior, además afirmando algo incorrecto: en ningún caso la interpretación de la Corte de Apelaciones redujo el plazo de la vía judicial de impugnación, la cual siempre pudo haberse ejercido por el particular. Al contrario, es el máximo tribunal el que crea, no solo un nuevo plazo, sino que una nueva acción.
Por cierto, no es primera vez que la Corte Suprema desconoce la articulación legal entre la vía administrativa y la vía judicial; puesto que existen otras decisiones en una línea similar[5]. Abrir estas sendas, más allá de desdibujar las definiciones legislativas, aumentan también la complejidad (e incertezas) del entramado legal sobre el control judicial de la acción administrativa.
[1] Así lo aprecio cada vez que expongo -de manera introductoria- el panorama general a mis estudiantes, como a los especialistas extranjeros que intentan entender lo que en Chile denominamos Derecho administrativo.
[2] En efecto, mientras la primera carece de medidas cautelares coherentes con los efectos propios de los actos administrativos, la segunda puede reemplazar sus definiciones en procesos “sin parte”, ni una etapa probatoria adecuada a la complejidad del asunto. Evidentemente, esto no implica una crítica al control judicial, sino a su concreta expresión en el ordenamiento jurídico nacional.
[3] Cfr.: Juan Carlos Ferrada, Justicia Administrativa, Editorial DER, Santiago, 2021.
[4] Juan Carlos Ferrada, “El carácter básico y supletorio de la Ley N° 19.880”, en Karen Asenjo (ed.), La modernización del Derecho Administrativo. Reflexiones a 20 años de las leyes de Procedimiento, Contratación y Alta Dirección Pública, Thomson Reuters, Santiago, 2024, pp. 7-28.
[5] Álvaro Quezada (2022), “Derecho de opción frente al agotamiento previo y obligatorio de la vía administrativa para ejercer acciones especiales de carácter contencioso administrativo”, Revista de Derecho Administrativo Económico, N° 36, pp. 135-161.
