21-10-2021
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¿Puede el mismo órgano, y ante un mismo hecho, cursar varias multas? Sí

Non bis in ídem: la sanción administrativa convive perfectamente con una sanción penal, ya que tienen distinto fundamento. Pero, ¿puede un mismo órgano, y ante un mismo hecho, cursar varias multas? Sí, ya que una misma conducta, puede dar lugar a diversos ilícitos administrativos, los que obedecen a diferentes tipos infraccionales, donde cada uno de éstos tiene su propio fundamento.

Mucho se ha escrito sobre el principio de non bis in ídem, particularmente en torno al Derecho Administrativo Sancionador. Al parecer, es un tema de devoción que incluso divide. Si bien de un tiempo a esta parte, el objeto de estudio ha sido si un mismo hecho puede ser sancionado en sede administrativa y penal, y solución es que sí. En efecto, tanto el Tribunal Constitucional como la Tercera Sala de la Corte Suprema, han reafirmado que dicho principio no se afecta, si una persona es sancionada cometer un ilícito que genere responsabilidad administrativa y penal. Los fallos que mejor tratan dicha controversia con los casos Moreno – La Polar (CS rol 19.152–2019, TC rol 3385-17-INA,) y Ramírez – La Polar (CS rol 21.054-2020 y TC rol 3454-16-INA,), y la solución viene dada por la teoría de los fines de la “pena” o de la “sanción administrativa”. Al respecto, valga recordar que ambos ejecutivos fueron sancionados administrativamente en el año 2012, y condenados penalmente, en un juicio abreviado, en 2014 y 2015, respectivamente.

Así, en el fallo del caso Ramírez – La Polar, la CS concluyó en el considerando Undécimo que el fin de la sanción penal es retributivo, mientras que la sanción administrativa pecuniaria tiene un fin disuasivo, por cuanto “(…) los altos montos contemplados en la legislación se relacionan estrechamente con el desincentivo para el resto de los operadores de incurrir en tales conductas, toda vez que una eventual ganancia económica obtenida en virtud de la conducta infraccional se neutraliza con multas elevadas que dan una clara señal al mercado, impidiendo que aquellos adopten conductas de riesgo con miras a eventuales ganancias ilícitas. Así, el fin de la sanción penal es distinto, pues sólo tiene un carácter retributivo, que busca restablecer el equilibro social, reprimiendo la conducta del sujeto que incurre en el hecho punible.

Otro debate en torno a la afectación –o no- del principio de non bis in ídem, fue discutido ante el Tribunal Constitucional en el caso Aguas Chañar en octubre de este año (rol 8484-2020). En dicho caso, se analizó si, ante una misma conducta infraccional, el Órgano Administrativo puede cursar diversas sanciones administrativas. Si bien la respuesta obvia es que sí, el voto de mayoría del Tribunal Constitucional resolvió lo contrario, lo que es un error, tal como lo advierte el voto de minoría.

Me refiero a la sentencia dictada con motivo del requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad promovido por Aguas Chañar, en que se cuestionó el inciso primero del artículo 11 de la Ley Nº 18.902, que crea la Superintendencia de Servicios Sanitarios (Ley Orgánica de la SISS), y que faculta a esa Agencia Regulatoria para sancionar con “algunas de las siguientes multas”. Pues bien, conociendo del fondo del asunto, en un voto de mayoría, el Tribunal Constitucional acogió el requerimiento, por concurrir en la especie la triple identidad del principio de non bis in ídem: mismo sujeto, hecho y fundamento. En efecto, a juicio del voto de mayoría del Tribunal Constitucional, para el caso concreto, la SISS(…) ha decidido aplicar múltiples sanciones por estimar que cada uno de esos efectos configuran un fundamento o bien jurídico diverso, cuando en la práctica es el mismo (considerando Vigesimoprimero).

No obstante, y tal como lo advierte el voto de minoría, dicho análisis resulta erróneo, por cuanto la SISS sancionó a Aguas Chañar por haber incurrido en diversos ilícitos administrativos, los que obedecen a diferentes tipos infraccionales, donde cada uno de éstos tiene su propio fundamento. En efecto, la SISS aplicó una multa de 100 U.T.A. en virtud de las infracciones cometidas y tipificadas en el literal a), y una multa de 200 U.T.A en virtud de las cometidas y tipificadas en el literal b) del inciso primero del art. 11 de la Ley Orgánica de la SISS, “(…) por incumplimientos al deber de garantizar la continuidad del servicio de distribución de agua potable, afectando con ello a la generalidad de los usuarios, respectivamente” (considerando 21º del voto de minoría).

Tal como lo advierte el voto de minoría, la conducta infraccional puede ser subsumida en dos tipos infraccionales -literales a) y b) del art. 11-, y cada uno de éstos obedece a bienes jurídicos distintos: continuidad del servicio y extensión de la infracción (cantidad de usuarios afectados), a saber: “(…) es posible demostrar con su conceptualización que el legislador diferenció ambas hipótesis, pues en el caso de la letra a) del artículo 11 de la ley ya singularizada, sanciona el solo hecho de la afectación de la continuidad del servicio, sin importar el número de usuarios afectados; en tanto, en la letra b), del mismo artículo, se establece una multa asociada a la extensión de la infracción, para lo cual establece una gradación de la sanción que podrá aplicar el sancionador.” (considerando 27º del voto de minoría). Sea que compartamos el voto de mayoría o el de minoría del Tribunal Constitucional en el caso Aguas Chañar, quien resolverá la controversia en definitiva será la Tercera Sala de la Corte Suprema, ya que es ese Tribunal el competente para conocer y declarar si, durante el proceso sancionatorio que finalizó con las sanciones cuestionadas, la SISS incurrió en alguna ilegalidad (rol Corte Suprema 114-2020).

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Escrito por

Abogado y Magíster en Derecho Público, Universidad de Chile. Profesor asistente de la Facultad de Derecho de la U. de Santiago de Chile, y profesor invitado del MBA de dicha Universidad. Además, es profesor invitado del Magíster en Derecho Público y del Magíster en Derecho de la Empresa, de la U. Mayor, y del Instituto de Estudios Judiciales.