El año pasado el profesor Juan Carlos Flores publicó una completa y actualizada monografía sobre la revisión de los actos administrativos en el Derecho chileno[1]. Su exposición es clara y documentada. En su exposición afirma que la Corte Suprema habría adoptado un interpretación extensiva de la aplicación de la prohibición de la reformatio in peius en los procedimientos administrativos, apartándose del criterio restrictivo adoptado por la jurisprudencia la Contraloría General de la República. En esta columna se pretende exponer el error interpretativo en el que incurre el máximo tribunal.
Según Andrés Bordalí, la prohibición de reformatio in peius consiste en “…la interdicción de una reforma peyorativa, es decir, se intenta evitar que la posición jurídica de la parte procesal que interpone un recurso resulte empeorada exclusivamente como consecuencia de su recurso, es decir, sin que medie impugnación directa o incidental de la contraparte y sin que el empeoramiento sea debido a poderes de actuación de oficio del órgano jurisdiccional. Esta figura, se ha dicho, no es sino una modalidad de incongruencia procesal”[2]. A juicio de este autor, y con razón, esta institución puede resultar aplicable en sede administrativa, lo cual depende de la definición que el legislador haga, puesto que no se trataría de una exigencia constitucional para el procedimiento administrativo. En efecto, ninguna norma del texto vigente lo impone.
Sin embargo, en nuestro ordenamiento jurídico esta prohibición ha sido reconocida por el legislador con carácter general en la ley Nº 19.880 (LBPA). Dicha norma dispone que “[e]n los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución deberá ajustarse a las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si fuere procedente”.
Atendido el tenor de dicha disposición se ha planteado la interrogante sobre el alcance de la aplicación de esta prohibición: ¿procede solo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado o también a aquellos en cuyo origen está una decisión administrativa? A este respecto, la norma es especialmente clara: procedería únicamente en los procedimientos “tramitados a solicitud del interesado”; en otros términos, no se aplica en los casos en los cuales ha sido incoado de oficio por la Administración.
A la misma conclusión, acertadamente, ha llegado de forma consistente la jurisprudencia de la Contraloría General de la República. En efecto, ha sostenido que “[e]n lo concerniente a la alegación de reformatio in peius, esto es, que la resolución exenta N° 69-2015/341-2018, de 17 de agosto de 2018, de la Subdirección Operativa, ha causado un mayor gravamen a la reclamante, se debe señalar que el principio en comento no resulta aplicable al presente caso, ya que su reconocimiento positivo en sede administrativa responde a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 41 de la ley N° 19.880, el cual preceptúa que “en los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución deberá ajustarse a las peticiones formuladas por este, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial”, hipótesis que no resulta aplicable al procedimiento disciplinario de la especie, el cual no se originó a solicitud del interesado” (dictamen N° 33.451, de 2019).
Sin embargo, tal como expone el profesor Flores, la jurisprudencia de la Corte Suprema “en los últimos años ha mantenido el criterio de la plena aplicación de esta prohibición, independientemente de cómo se haya iniciado el procedimiento, ya que lo que fija la competencia del superior jerárquico es la reclamación del administrado”[3]. En efecto, ha señalado que aunque “el procedimiento administrativo sancionador no ha tenido por origen la solicitud del interesado”, corresponde aplicar la prohibición, pues “…dentro del proceso lógico que debe realizar la Administración una vez incoado el reclamo por el culpable de una infracción administrativa, es indudable que la determinación de la competencia otorgada a la Superintendencia de Educación para el conocimiento del asunto, (sic) se encuentra restringida en su pronunciamiento a lo planteado por la reclamante en su respectivo reclamo, lo que significa que puede conocer de todo aquello que es solicitado en el recurso, sin que pueda, en consecuencia, reformar la sentencia en perjuicio de una parte si ello no ha sido pedido en el arbitrio de alguna de las partes, principio conocido como prohibición de la “reformatio in peus”.”[4].
¿Cuál es el error de la Corte Suprema? Cree aplicar esta prohibición a procedimientos iniciados de oficio, aunque, en realidad, se trata de casos en los cuales han sido incoados por particulares mediante recursos administrativos; es decir, aplica bien la norma, pero por razones equivocadas. En efecto, la impugnación en sede administrativa da inicio a un nuevo procedimiento administrativo, esta vez, de revisión; este es uno de sus efectos jurídicos propios. En otros términos: el procedimiento que antecedió a la dictación de un acto administrativo que se impugna administrativamente es distinto de aquel que se genera mediante la interposición de recursos administrativos, sea que se trate de aquellos generales (y de aplicación supletoria) que dispone la LBPA o aquellos especiales que disponen las leyes, tal como la reclamación del artículo 84 de la ley n° 20.529, interpuesta en el caso que conoció la Corte Suprema.
Por cierto, lo anterior no significa que se traten de procedimientos completamente disociados, pues, en rigor, el segundo se explica y delimita por el primero y sus resultados; es decir, son distintos pero conexos. Precisamente dicha conexión se debe a la exigencia de congruencia que dispone la ley y que impide la reformatio in peius que dispone el artículo 41 de la LBPA.
En definitiva, como puede verse, paradojalmente, la Corte Suprema yerra en su razonamiento pero arriba a una decisión jurídicamente correcta: la interposición de un recurso administrativo general o especial inicia un nuevo procedimiento, el cual comienza “a solicitud” del recurrente-interesado, de manera que la decisión que recaiga sobre este asunto no puede empeorar su posición subjetiva, respecto a la decisión final del otro procedimiento administrativo –autónomo, pero conexo- que, precisamente, ha sido revisada mediante la respectiva impugnación. Dado que el artículo 84 de la ley Nº 20.529 establece un recurso administrativo especial denominado “reclamo”, debe aplicarse dicha prohibición.
[1] Juan Carlos Flores, Revisión del acto administrativo: recursos administrativos, invalidación, revocación, caducidad y decaimiento, Ediciones DER, Santiago, 2023.
[2] Andrés Bordalí (2023), “El debido procedimiento administrativo sancionador”, Revista de Derecho Administrativo Económico, N° 37, pp. 57-58.
[3] Ibid., p. 19-20.
[4] SCS rol N° 23098-2019, del 26/03/2020. En este mismo sentido, pero respecto a un sumario administrativo instruido en el Servicio Nacional de Menores, SCS rol N° 12.758-2022, de 08/11/2022.
