Durante los últimos años, hemos sido testigos de un creciente interés institucional y académico en el derecho administrativo disciplinario, evidenciado en nuestro medio por nuevas aportaciones doctrinales en la materia. Este renovado interés es el punto de partida para el desarrollo por parte de la doctrina de otros estudios que permitan profundizar el examen del régimen disciplinario de los funcionarios públicos, tema que resulta de la mayor relevancia tanto para el resguardo de los fines propios de la Administración como de los equilibrios de los riesgos y los costos propios de la función pública para quienes trabajan en el aparato público.
Lo problemático es que esta discusión se sitúa en un contexto y un tiempo donde la Administración y sus servidores están bajo un cuestionamiento particularmente intenso.
En efecto, en el caso de la Administración misma, en la actualidad se aprecia un continuo recelo y desconfianza de la ciudadanía hacia la organización administrativa: desde esta óptica, se entiende la permanente necesidad de invocación de garantías y principios propios de otros órdenes normativos (como el Derecho penal), a fin de limitar, cuando no excluir, cualquier posibilidad de discrecionalidad en el desarrollo de la acción administrativa, así como una extensión excesiva de las limitaciones, principios y reglas de otras disciplinas del derecho al Derecho administrativo, lo que puede trastocar o poner entre dicho la posición y funciones de la Administración, impidiéndole a esta cumplir con sus cometidos en forma eficaz.
Por su parte, en el caso de los funcionarios públicos, existen constantes requerimientos de contar con agentes que ajusten su actuar a altos estándares de probidad, acorde con las funciones que se les han encomendado, y que la Administración dé una respuesta inmediata y casi automática frente a los actos irregulares y culpables de tales servidores; ello considerando que la Administración tiene, como organización prestadora de servicios, la obligación y la necesidad de establecer un régimen disciplinario de sus trabajadores, que asegure que sus agentes cumplan las obligaciones de su cargo.
Así, se comprende que se afirme que la responsabilidad disciplinaria constituye una garantía de los ciudadanos frente a un eventual obrar arbitrario o ilegal de parte de determinados servidores de la Administración, en el entendido que con ella se persigue el respeto de las normas jurídicas, convirtiendo así, como lo subrayaba ya el profesor Bernaschina en décadas pasadas, a la responsabilidad de los funcionarios en una “conquista del respeto a la ley”.
La jurisprudencia tradicional de la Contraloría y sus efectos
Es en el contexto relatado en el que se incardina la jurisprudencia administrativa en materia de responsabilidad disciplinaria. Y dentro de ella, uno de los criterios jurisprudenciales que ha definido desde antaño la Contraloría General es la imposibilidad de ponderar la sanción a aplicar a un funcionario cuando ha sido la ley la que determinó, para la conducta reprochada, la medida disciplinaria que se debe aplicar.
En efecto, aun cuando la doctrina ha puesto de relieve la disparidad de criterios que pueden encontrarse en dictámenes de la Contraloría General, lo cierto es que la reiterada jurisprudencia -contenida entre otros, en los dictámenes Nos 47.561, de 2006 y 65.380, de 2016- tradicionalmente ha establecido que cuando la ley asigna una medida disciplinaria específica para determinada infracción, la autoridad administrativa se encuentra en el imperativo de disponerla, no pudiendo ejercer las atribuciones privativas que le permiten determinar aquella que, a su juicio, merecería el comportamiento anómalo observado, ni menos ponderar circunstancias que eventualmente pudieran aminorar su responsabilidad funcionaria.
Consecuente con ello, la autoridad administrativa está imposibilitada de analizar la concurrencia de circunstancias modificatorias de la responsabilidad disciplinaria y, por lo tanto, debe prescindir del examen del principio de proporcionalidad en la determinación de la particular sanción a imponer.
Esta doctrina trae causa, a nuestro juicio, de la normativa vigente con anterioridad a la entrada en vigencia del actual Estatuto Administrativo (ley N° 18.834), publicado en septiembre de 1989.
En efecto, acorde con lo previsto en el artículo 186 del decreto con fuerza de ley N° 338, de 1960 -Estatuto Administrativo vigente hasta su derogación por el artículo 157 de la ley N° 18.834-, “Las medidas disciplinarias se aplicarán tomando en cuenta las circunstancias atenuantes o agravantes que arroje el mérito de los antecedentes. Sin embargo en los casos que la ley señale una medida disciplinaria determinada, se aplicará ella con prescindencia de tales circunstancias atenuantes o agravantes.”.
Sobre la base de dicho precepto, la jurisprudencia entonces vigente -contenida, entre otros, en el dictamen N° 57.750, de 1966, de la Contraloría General de la República– señalaba que, si la ley consulta una medida específica para sancionar una determinada infracción, ello impedía que la autoridad administrativa ponderara la aplicación de una sanción diversa a la establecida en la norma legal respectiva.
Como se advierte, la normativa vigente con anterioridad a la ley N° 18.834 establecía expresamente, en el mismo precepto, dos reglas: la primera, relativa al deber de aplicar las sanciones considerando la existencia de atenuantes o agravantes y, la segunda, que reguló una excepción a la regla anterior, en cuanto a que si la ley señalaba una sanción determinada la autoridad debe aplicarla, prescindiendo del análisis de la concurrencia de tales circunstancias atenuantes o agravantes.
Así, de la segunda regla aparece que, bajo el Estatuto Administrativo anterior al actualmente vigente, no resultaba posible que la autoridad ponderase las circunstancias modificatorias de la responsabilidad disciplinaria, esto es, que analizara la concurrencia de atenuantes o agravantes en la situación investigada en el expediente sumarial cuando estuviera frente a conductas respecto de las cuales el legislador había definido previamente una sanción en específico. Consecuente con ello, se observa que, bajo la regulación estatutaria previa a la actual, era una norma con valor de ley -y no una interpretación de la Contraloría General– la que dispuso expresamente el deber de prescindir de la proporcionalidad en estos casos.
Pues bien, el nuevo Estatuto Administrativo -contenido en la mencionada ley N° 18.834– solo reguló la primera de las reglas mencionadas (actual artículo 121), pero no estableció explícitamente la apuntada excepción referida en la regla segunda, en el sentido de prescindir de la existencia de atenuantes o agravantes al momento de determinar la sanción a aplicar.
En efecto, la normativa vigente únicamente impone el deber genérico -y sin limitación explicita- de que en la aplicación de las medidas disciplinarias se tomen en cuenta “la gravedad de la falta cometida y las circunstancias atenuantes o agravantes que arroje el mérito de los antecedentes” -acorde al inciso segundo del artículo 121 del estatuto vigente-, pero sin excluir de este deber (o establecer como excepción) a los casos de conductas que tienen asignado por ley alguna sanción.
A pesar de ello, la Contraloría General de la República ha determinado consistentemente en el tiempo que si bien el inciso final del artículo 121 de la ley N° 18.834 dispone que las medidas disciplinarias se aplicarán tomando en cuenta la gravedad de la falta y las circunstancias atenuantes o agravantes que arroje el mérito de los antecedentes, tal disposición sólo rige para las infracciones que pueden ser sancionadas con cualquiera de las medidas que en dicho precepto se señalan, pero no respecto de aquellas faltas administrativas que sólo pueden ser castigadas con una sanción específica fijada por la ley.
El problema es que esta interpretación del artículo 121 del actual Estatuto presupone la existencia de la segunda regla comentada, vale decir, la que impide ponderar; disposición legal que no se mantuvo en el nuevo Estatuto Administrativo. Así, se advierte que la Contraloría General persistió con una interpretación que se fundaba en una norma de DFL N° 338, y que fue derogada en 1989, pero sin que se observe en el actual Estatuto Administrativo una regla que consagrara explícitamente una excepción al deber de ponderar como lo hacía el anterior Estatuto. En otros términos, la jurisprudencia de la Contraloría General fue insensible a un cambio legal relevante en la materia, manteniendo durante la vigencia del actual Estatuto el mismo criterio de no ponderación, aun cuando que el mismo tenía su anclaje interpretativo en el texto del Estatuto Administrativo anterior, ya derogado.
El deber de ponderar las circunstancias modificatorias de la responsabilidad administrativa
Lo concluido en el acápite anterior se corrobora si se considera que, recién en agosto de 2023, con la entrada en vigencia de la ley N° 21.592 -que regula un Estatuto de Protección en Favor del Denunciante y crea un Canal de Denuncias-, se incorporó, en el inciso quinto del artículo 121 del Estatuto actual, una regulación relativa a la atenuante de “cooperación eficaz”, estableciendo expresamente que dicha circunstancia no debe considerarse, entre otros supuestos, cuando solo resultare procedente la medida disciplinaria de destitución, de conformidad a lo establecido en el artículo 125 del Estatuto.
Luego, si el legislador, respecto de una específica atenuante, debió consignar expresamente que, en la hipótesis en que una infracción tiene asignada una determinada sanción (destitución), prevista en la ley, no puede ponderarse dicha atenuante, es que la regla general que establece la legislación es que corresponde realizar dicha ponderación; de otro modo, no tiene sentido la necesidad de mención explícita incluida en la norma, pues la hipótesis que reguló el legislador estaría comprendida en la imposibilidad general de ponderar, ya citada.
En tanto, con la regulación de la ley N° 21.592 se concluye que: 1) el deber de ponderación constituye la regla general y es una obligación legal y, por tanto, el fiscal y la autoridad se encuentran en el imperativo de realizar dicho ejercicio de análisis, pues rige el inciso segundo del artículo 121 y 2) la invocación de cooperación eficaz se erige como excepción al mencionado deber de ponderación, en el sentido de que solo en los supuestos previstos en dicha norma -inciso quinto del artículo 121-, no resulta posible que se pondere la concurrencia de esa especifica atenuante, lo que, por cierto, no excluye ni excusa el deber -que sigue vigente y deriva de la regla general- de examinar en todo caso si constan otras circunstancias modificatorias de la responsabilidad administrativa diversas a la cooperación eficaz, justamente, por ejemplo, en los casos de falta grave a la probidad y los demás enunciados en el artículo 125 del Estatuto.
Siendo ello así, y en concordancia con la posibilidad de rebajar la sanción prevista en la ley, tras el análisis de las atenuantes, algunas Cortes de Apelaciones, correctamente, han resuelto recientemente -el 19 de diciembre de 2025- la existencia de la obligación de ponderación de las circunstancias modificatorias de la responsabilidad administrativa (atenuantes y agravantes), incluso en los supuestos en que la ley asigna una sanción especifica por determinadas conductas:
“Duodécimo: Que, así las cosas, sin perjuicio de la calificación de la falta como grave a la probidad administrativa, la tramitación del sumario administrativo debe ajustarse a las normas legales, que exigen que el dictamen fiscal debe contener la anotación de las circunstancias atenuantes o agravantes, las que obviamente deben ser analizadas en relación a la época en que se cometió el acto reñido con la función. Por lo que, habiéndose omitido la debida ponderación de las circunstancias atenuantes en el dictamen fiscal, y la consecuente imposición de la medida más gravosa de destitución sin este análisis esencial, se verifica la ilegalidad y arbitrariedad del acto administrativo impugnado.”
En tal línea, la propia Corte Suprema ha sostenido -en materias diversas a licencias médicas y en años anteriores- que el imperativo de ponderación de las circunstancias modificatorias de la responsabilidad disciplinaria procede incluso en los supuestos de especial vulneración al principio de probidad en que se había impuesto la sanción de destitución.
El actual criterio de la Corte Suprema, en materia de licencias médicas
Del hecho que la normativa vigente imponga el deber genérico de que en la aplicación de las medidas disciplinarias se tomen en cuenta “la gravedad de la falta cometida y las circunstancias atenuantes o agravantes que arroje el mérito de los antecedentes” -acorde al párrafo segundo del artículo 121 del estatuto vigente-, sin ninguna excepción genérica aplicable a los casos de conductas que tienen asignado por ley alguna sanción, se deduce que si el fiscal o la respectiva autoridad administrativa no cumplen con dicho deber, no solo se produce un vicio de esencial del procedimiento, en tanto incide en un trámite que tiene influencia decisiva en los resultados del sumario (artículo 144 del Estatuto), sino que además puede dar lugar al surgimiento de responsabilidad disciplinaria, justamente, para los funcionarios que no dieron cumplimiento a dicho deber legal.
Por lo tanto, el fiscal y autoridad que impone la sanción se encuentran en el imperativo de observar la regla prevista en el artículo 121 del Estatuto Administrativo -esto es, el deber de ponderar-, cuya transgresión supone un vicio de legalidad que exige la reacción de la Contraloría General o de los tribunales de justicia, acogiendo las acciones o recursos, judiciales o administrativos, que se interpongan en contra de los actos administrativos que impongan la sanción, en atención a que se omitió el deber legal de ponderación de las circunstancias atenuantes en el dictamen fiscal y en la resolución de la autoridad, con lo cual se podría verificar la ilegalidad del respectivo acto.
En este contexto, aparece como cuestionable el actual criterio de la Corte Suprema, según el cual, en forma reiterada, ha desestimado (incluso revocando en algunos casos) los recursos de protección interpuestos en contra de los actos que impusieron la sanción de destitución, en los casos de uso indebido de una licencia médica para fines particulares, específicamente por realizar un viaje fuera del territorio nacional con finalidades ajenas a la del reposo prescrito, habida cuenta que parte por declarar que las alegaciones planteadas por los recurrentes “cuestionan razones de mérito o de ponderación que no habrían sido consideradas por la autoridad previamente a determinar imponer la sanción de destitución”;
Tal criterio de la Corte Suprema desconoce el planteamiento aquí expuesto, toda vez que, en cuanto a que la omisión del deber de ponderación para todos los casos -incluidos aquellos en que la ley asigna una sanción especifica- no es una cuestión de mérito o de conveniencia; se trata más bien del incumplimiento de un mandato legal y, por lo tanto, es uno de los supuestos (acto u omisión ilegal) que habilitan para interponer y acoger una acción constitucional de protección ante una Corte de las Apelaciones, la que, con ocasión del conocimiento de dicha acción, debería adoptar de inmediato las providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado, acorde con el artículo 20 de la Constitución Política.
En tal sentido, diversos fallos de Cortes de Apelaciones del país han resuelto en el sentido correcto: si bien puede calificarse que dicha conducta -uso indebido de licencias médicas– de los servidores públicos vulneró gravemente la probidad administrativa, esa sola circunstancia no debe determinar, necesariamente, la aplicación automática de la medida disciplinaria de destitución, puesto que existe el deber legal de analizar si concurren circunstancias que modifican la responsabilidad administrativa por los hechos de que se trata; la omisión, pues, de la debida ponderación de las circunstancias atenuantes en el dictamen fiscal, y la consecuente imposición de la medida más gravosa de destitución sin este análisis esencial, comporta la ilegalidad del acto administrativo impugnado.
Conclusión
El uso indebido de una licencia médica para fines particulares, por ejemplo, para realizar un viaje fuera del territorio nacional, ajeno a la finalidad del reposo prescrito, constituye una conducta que efectivamente transgrede el régimen de deberes y obligaciones a los que se encuentran sometidos los servidores públicos, particularmente en aquellos casos en que estos obraron a sabiendas o sin explicación que justifique su actuar.
No obstante, para imponer una medida disciplinaria, el ordenamiento jurídico establece todo un régimen que, entre otros aspectos, regula el deber observar específicas garantías adjetivas y sustantivas dentro del procedimiento; en concreto, la normativa vigente exige el deber de que el fiscal y la autoridad administrativa pondere, por regla general, aquellas circunstancias que podrían modificar la responsabilidad disciplinaria de los inculpados.
Con todo, el punto no es que de la ponderación surja necesariamente el deber de rebajar o, en todo caso, modificar la sanción teóricamente procedente; de lo que se trata -y es lo que regula la regla del artículo 121 del Estatuto Administrativo-, es que el fiscal o la autoridad administrativa agote todas las posibles consideraciones y elementos de juicio que consten en el expediente administrativo a objeto de que la medida disciplinaria que en definitiva se aplique al funcionario público guarde relación y se ajuste a los antecedentes sumariales y los hechos imputados, debiendo, por tanto, analizarse y considerarse la eventual existencia de circunstancias que atenúen o agraven la responsabilidad y que son esenciales para la determinación del resultado final de la investigación.
Siendo ello así, tal análisis del mérito del expediente arrojará que algún caso procede imponer la máxima sanción, como destitución -con todas las consecuencias que ella conlleva- y, en otros, lo que corresponde es aplicar una medida de menor envergadura, como la suspensión del empleo, multa o censura. Ello permite aplicar racionalmente el régimen disciplinario propio de la Administración, lo que es relevante porque, como ha puesto de relieve la doctrina más actual, no todas las medidas disciplinarias comparten la misma finalidad específica: una sanción no expulsiva busca alterar o modificar el comportamiento del funcionario al que ella se aplica, operando por tanto en el ámbito en que él se comportará en el futuro; mientras que las medidas expulsivas persiguen eliminar de la Administración a los funcionarios que no cumplen con sus deberes, justificándose su aplicación en que otras sanciones disciplinarias resultan insuficientes o en que la gravedad de la conducta amerita la expulsión. En este sentido, como correctamente apuntan Camilo Mirosevic y Felipe Escandón, existe una urgencia de revisar la proporcionalidad de las sanciones por licencias médicas, habida cuenta la necesidad de que los procedimientos disciplinarios “deben recuperar la sensibilidad de distinguir el caso a caso” o, en todo caso, como anota Rosa Fernanda Gómez, la jurisprudencia de la Corte Suprema plantea el desafío de “evitar automatismos sancionatorios y de asegurar que la probidad no se transforme en una cláusula abierta que debilite las garantías del derecho disciplinario”.
