El 11 de mayo del presente año la Corte Suprema rechazó el recurso de casación interpuesto por la I. Municipalidad de Panguipulli contra la sentencia del Tercer Tribunal Ambiental que ordenó anular íntegramente su ordenanza ambiental sobre “humedales rurales”. Se trata de una sentencia interesante, a lo menos, porque aborda dos temas cruciales del Derecho administrativo chileno: el silencio administrativo y la autonomía municipal.

La decisión de la Corte Suprema avaló íntegramente el razonamiento del juez de instancia. En efecto, señaló que “…aparece de manifiesto que el tribunal ambiental efectuó una correcta interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico que gobierna la materia controvertida…”. En otros términos, el máximo tribunal hace suyo -de forma unánime- el razonamiento que expone la jurisdicción ambiental, cuestión que dista de no ser problemático.

En efecto, el caso trataba, en lo medular, de lo siguiente: un grupo de vecinos, propietarios de diversos predios situados en la municipalidad vieron restringidos sus derechos de propiedad en razón de la ordenanza sobre humedales rurales. Dicha norma municipal disponía en su primer artículo que su objeto era “establecer un marco normativo para la protección, conservación, preservación y/o restauración de los humedales rurales ubicados en la comuna de Panguipulli, ya sea que se encuentren bienes (sic) nacionales de uso público o inmuebles privados”. Así, se declararon nueve humedales rurales, respecto de los cuales, se estableció un conjunto de usos permitidos y actividades prohibidas sujetas a un régimen sancionatorio de competencia del respectivo juzgado de policía local. Los vecinos en cuyos inmuebles se situaban dichos humedales, en base a un dictamen de la Contraloría, exigieron al ente local la invalidación de la ordenanza.

El procedimiento de invalidación no fue resuelto dentro del plazo máximo supletorio que dispone la ley n° 19.880 (i. e. seis meses desde la presentación de la solicitud), razón por la cual los interesados solicitaron la certificación respectiva para configurar el silencio administrativo negativo que, en este caso, habilitaría la impugnación judicial ante el respectivo tribunal ambiental. Sin embargo, la municipalidad no emitió el certificado.

Como puede verse, este caso plantea, al menos, dos preguntas: en primer lugar, ¿cuáles son los efectos jurídicos que se siguen de la negativa de emitir y entregar la certificación de haber transcurrido el plazo de decisión de un procedimiento para la configuración del silencio administrativo negativo?; y, en segundo lugar, ¿pueden las municipalidades -en ejercicio de su potestad normativa- crear la categoría jurídica de “humedal rural” y establecer nuevas exigencias de protección ambiental?

Respecto a dichas interrogantes, las respuestas del Tercer Tribunal Ambiental pueden ser valoradas positivamente en lo primero, mas no en lo segundo. En efecto, mientras se propone una interpretación consistente y útil de la certificación en el silencio administrativo negativo; se realiza un análisis parcial y algo superficial de la potestad normativa municipal. Detenerse en los argumentos expuestos resulta relevante no solo por la plausibilidad disciplinar de lo que se propone, sino, especialmente, porque fueron íntegramente avalados por la Corte Suprema.

La certificación en el silencio administrativo negativo

El juez ambiental ahonda en la institución del silencio administrativo negativo que establece la ley n° 19.880. En concreto, respecto a la exigencia de dicha norma respecto a que “[e]l certificado se otorgará sin más trámite”. Así, señala que la ley “pareciera dar a entender que para la producción de los efectos del silencio -en este caso, negativo- se requiere la emisión del certificado”. En este punto, el juez ambiental identifica una cuestión crucial para la eficacia de la tutela judicial.

Así, señala que se deben identificar dos tipos de efectos del silencio administrativo que, aunque distintos, se encuentran relacionados. En primer lugar, respecto a las competencias de la administración una vez solicitado el certificado; y, en segundo lugar, sobre el momento en el cual resulta posible impugnar por haberse configurado la decisión ficta y, en consecuencia, se inicia el cómputo de los plazos de impugnación. Respecto a estos problemas, el tribunal señala lo siguiente:

“…la eficacia de los efectos del silencio se produce al solicitar la certificación; mientras que la operatividad del efecto vinculado al interesado, que materializa la finalidad de la norma, necesariamente, y en su beneficio, se vincula a la emisión del certificado, al indicar que a partir de este se inicia el cómputo del plazo para impugnar, lo que no excluye que el efecto -inhibición de la Administración- ya operó”.

“Por consiguiente, cumpliéndose todos los requisitos de procedencia del silencio administrativo negativo, y considerando que la reclamante requirió a la Municipalidad que certificara que la solicitud de invalidación administrativa no había sido resuelta dentro del plazo legal, quedaba la Municipalidad obligada sólo a certificar ‘sin más trámite’ lo solicitado. Es decir, sólo podía certificar el transcurso del tiempo y con ello dar cumplimiento a la obligación establecida en la ley, lo cual no ocurrió”.

“La omisión de dicha certificación por parte de la Municipalidad no podría, a juicio del Tribunal, perjudicar a la reclamante, más aún si se considera la negligencia de dicho órgano, el cual ni siquiera dio inició formal al correspondiente procedimiento administrativo, y se limitó simplemente a acusar recibo de las presentaciones de los reclamantes, sin realizar otras actuaciones necesarias para llevarlo adelante”.

“Lo expresado es concordante con el derecho de acceso a la justicia que es la finalidad perseguida con la incorporación del silencio administrativo negativo al sistema jurídico chileno, otorgando garantías al administrado frente a la desidia, inactividad o conducta dilatoria de la Administración”.

En síntesis, según el juez ambiental, la forma de cumplir el objetivo de la norma que creó el silencio administrativo negativo impone la siguiente solución: la solicitud del certificado impide la decisión administrativa del asunto objeto del procedimiento, a la vez que habilita -desde ese momento- una impugnación cuyos plazos solo comenzarán a computarse una vez emitida la respectiva certificación. Esta interpretación finalista parece conciliar adecuadamente los intereses en juego y, en especial, garantizar efectivamente la tutela judicial.

La potestad normativa municipal como expresión de su autonomía constitucional

En lo que concierne a la potestad normativa de la municipalidad para crear la categoría “humedal rural”, los argumentos del tribunal ambiental resultan bastante más discutibles. En efecto, desconoce el alcance de la autonomía municipal y su potestad normativa en tanto expresión de aquella, todo lo cual se garantiza directamente por la Constitución. El razonamiento del juez ambiental es -en lo esencial- el siguiente:

“…la actuación de los órganos del Estado en materia ambiental, incluidas las Municipalidades, debe ajustarse al ordenamiento jurídico, que no permite la creación de nuevas categorías o figuras de protección ambiental de forma autónoma por parte de organismos que no hayan sido dotados de facultades expresamente establecidas por una norma de rango legal”.

“…se advierte que las municipalidades, si bien son autónomas y cuentan con funciones y atribuciones en materia ambiental, estas son genéricas y residuales, están enfocadas en la participación y colaboración en acciones de protección ambiental a nivel local, y no pueden invadir competencias de otros órganos del Estado”.

“…actualmente no existe norma legal que faculte a las municipalidades para crear la figura jurídica de un “humedal rural”, como se analiza en autos. En este ámbito, debe recordarse que la ley N° 21.202, las ha habilitado para solicitar la creación de humedales urbanos, cuya declaración se encuentra siempre en manos del MMA”.

Lo anterior resulta discutible por varias razones. En primer lugar, no se sigue de disposición constitucional alguna que solo el legislador pueda crear “categorías o figuras de protección ambiental”. Al contrario, de los mandatos constitucionales de protección ambiental, en especial, respecto de la naturaleza, se sigue un robustecimiento de las atribuciones normativas infralegales.

Lo anterior, respecto a las municipalidades resulta mucho más evidente, puesto que su potestad normativa es una expresión de la autonomía que la propia Constitución le otorga, tal como lo ha reconocido expresamente el Tribunal Constitucional. En efecto, dicha magistratura señaló: “…como consecuencia de su autonomía, las municipalidades poseen amplias facultades para dictar normas jurídicas y obrar conforme a ellas, constituyendo una de las herramientas con que cuentan para lograr el mejor y el más eficiente ejercicio de sus funciones”.

De hecho, en esta misma línea la Contraloría General de la República, en una línea jurisprudencial consistente, ha reconocido la facultad de las municipalidades de crear categorías de protección ambiental como son los humedales rurales. En efecto, señaló que “…tratándose de humedales rurales, las municipalidades pueden adoptar medidas para la protección de aquellos declarados sitios prioritarios para la conservación o de sitios Ramsar y siempre que sean bienes municipales o nacionales de uso público existentes en la comuna, salvo que, en atención a su naturaleza o fines y de conformidad a la ley, su administración corresponda a otros organismos de la Administración del Estado (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 90.545, de 2016, 2.167, de 2017, 276, de 2019 y E381858, de 2023, entre otros)”.

Finalmente, resulta difícil de aceptar la afirmación que las atribuciones municipales en materia ambiental “son genéricas y residuales”. No solo por el explícito reconocimiento de aquellas en la respectiva ley orgánica, como por los deberes estatales respectivos que, por cierto, incluyen a las municipalidades.

Excluir de este modo a los entes locales de la gestión ambiental, por una interpretación tan estricta de la reserva legal en la materia que, por cierto, se aleja de la comprensión que desde hace bastante tiempo se hace en estos asuntos, solo abona a una uniformización de la acción pública difícilmente eficaz ante la extrema heterogeneidad territorial del país. Por ello, este criterio no debería proyectarse más allá de este caso.

Por último, esta aproximación a la autonomía municipal y su expresión normativa evidencia otro problema: la deuda que el Derecho administrativo nacional -en tanto disciplina- tiene con estos temas. En efecto, el efectivo alcance dogmático de dicha autonomía, en especial atención a sus fundamentos, como a la historia constitucional que proyecta, requiere una comprensión actualizada. Hay ahí una importante senda de investigación que se debe impulsar.