29-06-2022
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El derecho a la educación en el borrador de nueva Constitución: algunas claves

Para el constituyente de 1980 la provisión del derecho a la educación se inserta dentro de un contexto más amplio dado por la idea de Estado subsidiario. Para este modelo, los derechos se entienden como límites a los poderes públicos, de manera que a la administración no le cabe más que asumir un rol pasivo, y no intervenir en la esfera de libertad de la que sea titular cada persona. Esta forma de entender el Estado, va a generar varias consecuencias en relación con los derechos sociales, y en particular con el derecho a la educación. La más relevante consistió en la decisión de entregar al mercado la tarea de proveer y distribuir las prestaciones y servicios sociales. Esto se verificó reservando a los privados la tarea de hacerse cargo de la educación, asegurando a estos, una amplia libertad para poder configurar sus propios proyectos educativos. Por su parte, la escuela pública se entendió como una alternativa solo respecto de aquellos que no podían acceder a la educación que entregaba el mercado. Lo anterior implicó el debilitamiento del sistema público de educación, y la consolidación de un modelo altamente segregado.

Los primeros Gobiernos de la Concertación intentaron hacerse cargo de algunas de las inconsistencias y problemas de este modelo, pero sin cuestionar sus fundamentos. Por otro lado, los proyectos que se aprobaron durante los dos mandatos de la Presidenta Michelle Bachelet, gatillados por la presión de los estudiantes y de otros actores sociales, lograron introducir cambios de fondo. En este sentido, la prohibición de la selección, la eliminación del sistema de financiamiento compartido, o la dictación de la ley sobre nueva educación pública (NEP), deben ser leídos como un intento por garantizar que el acceso a la enseñanza, no esté condicionado por los recursos económicos o por la capacidad de pago de las familias.

En materia educacional, el borrador de nueva Constitución continua con este proceso de cambios, pero a la vez, introduce algunas transformaciones estructurales de gran interés. Veamos algunas de ellas:

a)  La Constitución de 1980 se refiere de manera muy general a los fines y principios de la educación. El borrador por el contrario, desarrolla esta dimensión con mayor detalle. Son especialmente interesantes los principios de cooperación, no inclusión, justicia, participación y solidaridad. Estos buscan en parte superar la lógica de competencia y exclusión que en general ha caracterizado el sistema educacional chileno. Igualmente, en el caso de los fines, el borrador va más allá del texto de 1980, y reconoce a la educación en su dimensión tanto individual como social. Así por ejemplo, se reconoce que son fines de la educación, el respeto de los derechos humanos y de la naturaleza, la adquisición de conocimientos, el pensamiento crítico y el desarrollo integral de las personas, entre otros. Muy importante además, es el hecho que la calidad de la educación deberá entenderse como el cumplimiento de estos fines y principios.

b) La Constitución de 1980 tiene como eje la protección de la libertad de enseñanza, tanto en lo que se refiere a la libertad de elección de las familias como a la facultad de los particulares para abrir y organizar establecimientos educacionales. En este diseño, el educando parece estar en un segundo plazo. Esta situación se subsana por el borrador. En efecto, expresamente se indica: “El Sistema Nacional de Educación (…) tendrá como centro la experiencia de aprendizaje de los estudiantes”. Represente un cambio de énfasis importante, dado que implicará que los poderes públicos deberán garantizar que todo el conjunto del sistema de enseñanza, incluyendo tanto a los establecimientos estatales como privados, esté ordenado y estructurado en torno al aseguramiento efectivo del derecho a la educación.

c) Otro punto importante, se vincula con la idea de sistema educacional. La CPR de 1980 solo dispone que el Estado deberá financiará un sistema gratuito a partir de ciertos niveles. El borrador modifica de manera importante esta regulación. En efecto, crea por un lado un Sistema Nacional de Educación (SNE), y dentro de este, contempla dos subsistemas: a) un Sistema de Educación Pública (SEP) y b) un Sistema de Educación Superior (SES). El SNE estará integrado por los establecimientos e instituciones de educación parvularia, básica, media y superior, creadas o reconocidas por el Estado. Estos establecimientos se regirán por el principio de colaboración. Se trata de un cambio importante, pues como mencioné un poco más arriba, el actual modelo de educación privilegia la competencia entre establecimientos, al modo de un mercado que busca captar clientes. El borrador propone abandonar esta forma de entender la enseñanza, privilegiando un trabajo en red y más integrado. Además, las instituciones que formen parte del SNE no podrán lucrar ni discriminar en su acceso, y deberán regirse por los fines y principios del derecho a la educación. Como se trata de principios que solo aparecen enunciados de forma general, será el legislador democrático el encargado de concretarlos, de la misma como lo hace hoy por lo demás.

d) En cuanto al SEP, es importante recordar que los cambios que se han aprobado durante los últimos años en materia educacional, han buscado sobre todo establecer un conjunto de restricciones al ejercicio de la libertad de enseñanza, además de crear una nueva institucionalidad que permitiera fortalecer la educación pública, pero sin que esto supusiera modificar la forma de financiamiento del sistema. Esto resulta problemático, toda vez que el financiamiento vía voucher impide hacer diferencias entre los distintos tipos de establecimientos -en la medida en que los centros privados tienen derecho a recibir la misma subvención por alumno que los colegios públicos-fomentando con ello una lógica de competencias entre las escuelas, tanto públicas como privadas.  El borrador se hace cargo de este problema en los siguientes términos: “El Estado deberá financiar este Sistema [Sistema de Educación Pública] de forma permanente, directa, pertinente y suficiente, a través de aportes basales, a fin de cumplir plena y equitativamente con los fines y principios de la educación”. Además, se dispone que la administración deberá otorgar prioridad al desarrollo y fortalecimiento del sistema público: “La educación pública constituye el eje estratégico del Sistema Nacional de Educación; su ampliación y fortalecimiento es un deber primordial del Estado”. Estas disposiciones permiten concluir que el SEP disfrutará de un estatus especial, y de una forma de financiamiento que lo habilitará para poder cumplir con el rol transformador que debe tener la educación dentro de la sociedad.

e) En el caso SES, también se introducen algunas consideraciones relevantes. Como primera cuestión, el SES estará conformado por las Universidades, Institutos Profesionales, Centros de Formación Técnica, escuelas de formación de las Fuerzas Armadas y Seguridad, además de las Academias creadas o reconocidas por el Estado. Esto implica que la educación superior que se reconoce en el borrador, abarca más que la educación universitaria, permitiendo con ello construir un sistema más coherente tanto en su dimensión institucional como formativa. Además, estas instituciones se deberán regir por los principios de la educación y deberán considerar las necesidades locales, regionales y nacionales, además de tener prohibida toda forma de lucro.

También se hace referencia al deber de proteger la libertad de cátedra, la investigación y la libre discusión de las ideas de los académicos y las académicas de las universidades que tengan reconocimiento oficial. Se extraña sin embargo el reconocimiento a la autonomía universitaria en tanto garantía institucional frente a los poderes públicos. Sin embargo, el aseguramiento de la libertad de cátedra constituye un paso en la dirección correcta.

f) En el ámbito de las libertades y del resto de los derechos educacionales, podemos destacar varios elementos:

1) El borrador garantiza la libertad de enseñanza señalando que es deber del Estado respetarla. Resulta interesante indicar que el constituyente solo reconoció, de forma expresa al menos, la libertad de padres, madres, apoderados y apoderadas a elegir el tipo de educación de las personas a su cargo, sujetando el ejercicio de esta facultad, al deber de respetar el interés superior y la autonomía progresiva de niños, niñas y adolescentes. Resulta criticable que la libertad de enseñanza, en su dimensión de crear centros educacionales no haya sido reconocida de forma expresa. Esta omisión se puede subsanar sin embargo, dado que se trata de una libertad reconocida a nivel de los tratados internacionales, los cuales gracias a la nueva cláusula de incorporación del derecho internacional, pasarán a formar parte del texto constitucional y con la misma jerarquía que tienen sus normas. 

En parte relacionado con lo anterior, el borrador no dice nada sobre el financiamiento de los centros privados. Esto ha despertado ciertas dudas, sobre todo en el caso de los establecimientos particular subvencionado. No obstante, es conveniente recordar que la Constitución de 1980 nada dice sobre este tema. La decisión de financiar este tipo de centros constituye una decisión del legislador, en el entendido que representa uno de los medios posibles para garantizar el derecho a la educación. A pesar de ello, bien podría decirse que en atención a que la diversidad representa uno de los principios del SNE, el Estado tendría el deber de financiar, bajo las condiciones que disponga el legislador, toda aquella oferta privada que pueda servir de complemento a los deberes que el Estado tiene en esta materia, siguiendo en parte el modelo de la Carta de 1925. De hecho, este parece ser el espíritu de la norma transitoria aprobada por el pleno: “La ley que crea el Sistema Nacional de Educación deberá contemplar la regulación del financiamiento basal de las instituciones que forman parte del Sistema de Educación Pública y el financiamiento de aquellas instituciones que cumplan con los requisitos que establezca la ley y sean parte del Sistema Nacional de Educación”. Esta disposición mandata al legislador a disponer una fórmula de financiamiento respecto de los establecimientos que tengan reconocimiento oficial, y que por tanto formen parte del Sistema Nacional de Educación. Nada muy distinto de lo que existe hoy.

2) El borrador también reconoce el derecho de las comunidades educativas a participar en la educación. Lo hace en estos términos: “La Constitución reconoce el derecho de las y los integrantes de cada comunidad educativa a participar en las definiciones del proyecto educativo y en las decisiones de cada establecimiento, así como en el diseño, implementación y evaluación de la política educacional local y nacional para el ejercicio del derecho a la educación. La ley especificará las condiciones, órganos y procedimientos que permitan asegurar la participación vinculante de las y los integrantes de la comunidad educativa”. Se trata de un cambio interesante, el cual si lo observamos desde la perspectiva de las familias –en tanto integrantes de la comunidad educativa- les permitirá incidir en la formación que recibirán sus hijos, de una manera más clara y directa de lo que pueden lograr hoy.

g) Cambios importantes se pueden apreciar también en el caso de los profesores. A nivel de los tratados, como es el caso del PIDESC, se establece con claridad que para garantizar el pleno ejercicio del derecho a la educación, el Estado deberá “mejorar continuamente las condiciones materiales del cuerpo docente”. Por otro lado, la Recomendación de la Unesco relativa a la Condición del Personal Docente de 1966, reconoce que el éxito de la educación depende, entre otros factores, de la formación y de la competencia del profesorado. Producto de lo anterior, el Estado deba garantizar por ejemplo, que los maestros se formen en instituciones que los habiliten para adquirir los conocimientos necesarios para el buen desempeño de su función, que tengan la posibilidad de desarrollar una carrera funcionaria, que puedan perfeccionarse constantemente, que las condiciones en las cuales desplieguen su trabajo sean las adecuadas en términos de favorecer el cumplimiento eficaz de sus tareas, que su remuneración guarde armonía con la importancia de su labor, que esta les permita gozar de salarios competitivos y que la misma les asegure un modo de vida satisfactorio para ellos y para sus familias. Varios de estos elementos aparecen recogidos en el borrador, lo cual constituye un justo reconocimientos a los profesionales de la educación: “La Constitución reconoce el rol fundamental de las profesoras y profesores, como profesionales en el Sistema Nacional de Educación. Asimismo, valora y fomenta la contribución de las y los educadores y asistentes de la educación, incluyendo a las y los educadores tradicionales. Las y los trabajadores de la educación son agentes claves para la garantía del derecho a la educación”.

h) Finalmente, queda señalar que estas transformaciones encuentran su sentido, en el hecho que la educación pasará a ser un deber primordial e ineludible del Estado, tal como indica expresamente el borrador. Esta será la clave interpretativa y axiológica que permitirá abandonar de forma gradual la lógica subsidiaria que subyace al conjunto del sistema educacional.

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Escrito por

Doctor en Derecho, Profesor Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales Universidad de Concepción (Campus Chillán). Investigador Programa de Investigación Ciencia, Desarrollo y Sociedad en América Latina (CIDESAL); Programa de Estudios Europeos (PEE); Grupo de Investigación en Políticas Públicas sobre Educación Universitaria, Universidad de Concepción. Profesor Invitado Programa en Derecho, Ambiente y Cambio Climático (DACC), Universidad de Concepción. Integrante Programa Foro Constituyente Universidad de Concepción.