24-05-2022
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Estado Social en el borrador de nueva Constitución: una primera aproximación

En la presente columna, intentaremos ofrecer una imagen de conjunto del modelo de Estado social que se recoge en el borrador de la nueva Constitución. Mostraremos que se trata de un diseño coherente, que aspira a superar algunos problemas de la normativa actual.

En materia de derechos sociales, la Constitución de 1980 se caracteriza por la concurrencia de cuatro elementos: 1) Los derechos son límites al poder del Estado; 2) Entrega la provisión de los derechos sociales al mercado; 3) Configura un sistema de prestaciones destinado a evitar la pobreza extrema (asistencia focalizada); 4) Niega que la desigualdad sea un problema políticamente relevante. Para asegurar este modelo, la Constitución establecerá un determinado orden económico, en el cual el Estado pasará a ser un regulador del mercado, estableciendo normas que restrinjan su participación en la actividad económica. Es lo que en ocasiones se conoce como Estado subsidiario.

El borrador de nueva Constitución modifica este modelo, y lo hace principalmente, por medio de la introducción de la cláusula de Estado social:

“Chile es un Estado social y democrático de derecho. Es plurinacional, intercultural y ecológico. Se constituye como una República solidaria, su democracia es paritaria y reconoce como valores intrínsecos e irrenunciables la dignidad, la libertad, la igualdad sustantiva de los seres humanos y su relación indisoluble con la naturaleza”.

Como primer punto a considerar, debemos recordar que, en el modelo de Estado social, se asume que el Estado debe actuar no solo como un regulador, sino que también como prestador de ciertos servicios sociales. Así, en lugar de inhibirse de actuar en la economía, resulta necesario que la administración participe activamente, controlando e incluso corrigiendo los desequilibrios económicos y las desigualdades sociales.

De esta forma, el Estado social se funda históricamente en algunos pilares: función social de la propiedad, altos impuestos con carácter progresivo sobre la renta y la herencia, sindicatos fuertes y participación de los trabajadores en la gestión de las empresas (al menos en los modelos alemán y escandinavo), servicios sociales con carácter universal, una alta inversión en educación, entre otros.

A la luz de lo anterior, el Estado Social toma la forma de un principio que habilita a la administración para perseguir ciertos fines socialmente relevantes, el cual permite sentar las bases para configurar un sistema de prestaciones sociales de carácter universal. Esto se explica, dado que este modelo coloca el énfasis en los principios de redistribución y solidaridad. Como se ve, es una forma de superar el estado subsidiario. Desde luego, esto no supone que el estado social implique terminar con las libertades individuales, solo implica que la administración deberá tener un rol más activo a fin de solucionar los problemas de desigualdad que existen en el acceso a una serie servicios que hoy en día dependen de la capacidad de pago de las personas. En resumen, esta cláusula genera la obligación al legislador-hoy inexistente- de avanzar hacia un sistema de prestaciones sociales más equitativo, sobre una base redistributiva y universalista.

Este modelo no solo se enuncia de manera general, sino que tambien que se hace operativo o se concreta en tres areas clave. A nivel de las obligaciones generales en materia de derechos, en el ámbito del sistema económico y en relación con el contenido normativo que se dispone respecto de diversas garantías fundamentales.

En el primer nivel, encontramos dos obligaciones básicas: el deber de progresividad y el deber de no regresión. El primero supone que el Estado tiene la obligación de garantizar de manera gradual la plena efectividad de los derechos sociales. El borrador asume que la concreción de los derechos sociales tomará tiempo, puesto que en parte, dependerá de la capacidad económica del Estado, y del hecho que el legislador dicte la normativa correspondiente. La segunda obligación consiste en la prohibición de tomar medidas que reduzcan el nivel de protección dispuesto por los tratados o por el propio derecho interno, en caso de que este último establezca un estándar de satisfacción más alto. Además, estas dos obligaciones se complementan con una cláusula de responsabilidad fiscal, la cual busca garantizar que el gasto público se lleve a cabo de manera responsable y sostenible en el tiempo.

Estas obligaciones aparecen recogidas en los siguientes términos:

“Principio de progresividad y no regresión de los derechos fundamentales. El Estado debe adoptar todas las medidas necesarias para lograr de manera progresiva la plena satisfacción de los derechos fundamentales. Ninguna medida podrá tener un carácter regresivo que disminuya, menoscabe o impida injustificadamente su ejercicio”.

“Financiamiento de los derechos fundamentales. El financiamiento de las prestaciones estatales vinculadas al ejercicio de los derechos fundamentales propenderá a la progresividad”.

“Las finanzas públicas se conducirán de conformidad a los principios de sostenibilidad y responsabilidad fiscal, los que guiará el actuar del Estado en todas sus instituciones y en todos sus niveles”.

En materia económica, también existen algunas normas interesantes. Tal como indicamos, el modelo de Estado Social autoriza al Estado a desempeñar un rol más activo en la economía, a fin de asegurar ciertas prestaciones sociales sobre una base de igualdad. Esto supone que, en algunos casos, el Estado podrá asumir directamente la satisfacción de ciertos derechos, fortaleciendo la oferta estatal. Un ejemplo de lo anterior lo tenemos en la siguiente norma:

“El Estado participa en la economía para cumplir con los objetivos establecidos en esta Constitución. El rol económico del Estado se fundará, de manera coordinada y coherente, en los principios y objetivos económicos de solidaridad, diversificación productiva, economía social y solidaria y pluralismo económico”.

Por otro lado, la satisfacción de los derechos sociales también se puede llevar a cabo por parte de privados. De hecho, muchos derechos sociales no tendrían sentido si el único obligado fuese el Estado. Sin embargo, en el caso de las prestaciones de libre iniciativa particular, la concepción clásica de los derechos fundamentales, según la cual el Estado sería el único obligado a su respeto y promoción, se encuentra hoy superada. Los privados también asumen un rol en su protección. Esta relación se funda en el hecho que los valores superiores del ordenamiento se deben proteger con independencia de quien presta el servicio (deber general de protección), en el carácter objetivo de los derechos sociales, el cual obliga a interpretar el derecho privado de conformidad con la Constitución (efecto de irradiación), y en la necesidad de asegurar ciertos estándares de igualdad sustantiva.  El borrador resulta bastante claro a este respecto:

“La Constitución asegura a todas las personas la igualdad sustantiva, en tanto garantía de igualdad de trato y oportunidades para el reconocimiento, goce y ejercicio de los derechos humanos y las libertades fundamentales, con pleno respeto a la diversidad, la inclusión social y la integración de los grupos oprimidos e históricamente excluidos”

“El Estado debe respetar, proteger, garantizar y promover la plena satisfacción y ejercicio de los derechos fundamentales, así como adoptar las medidas necesarias para eliminar todos los obstáculos que pudieran limitar o entorpecer su realización. Toda persona, institución, asociación o grupo deberá respetar los derechos fundamentales, conforme a la Constitución y las leyes”.

Además de lo anterior, el borrador reconoce una serie de derechos sociales, cuyo diseño guarda coherencia con las ideas precedentes. En general, estos derechos presentan algunos elementos comunes:

                a) Énfasis en su contenido prestacional. Esto resulta claro, por ejemplo, en el caso del derecho al cuidado: “Todas las personas tienen derecho a cuidar, a ser cuidadas y a cuidarse desde el nacimiento hasta la muerte. El Estado se obliga a proveer los medios para garantizar que este cuidado sea digno y realizado en condiciones de igualdad y corresponsabilidad”.

También lo vemos presente en el caso del derecho a la seguridad social: “La ley establecerá un Sistema de Seguridad Social público, que otorgue protección en caso de enfermedad, vejez, discapacidad, supervivencia, maternidad y paternidad, desempleo, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, y en las demás contingencias sociales de falta o disminución de medios de subsistencia o de capacidad para el trabajo. En particular, este sistema asegurará la cobertura de prestaciones a las personas que ejerzan trabajos domésticos y de cuidados”

                b) Fortalecimiento del rol del Estado. Las normas que se han aprobado desarrollan con bastante detalle las obligaciones que deberá asumir la administración para garantizar estos derechos. Así en al ámbito de la salud, se señala que “El Sistema Nacional de Salud será de carácter universal, público e integrado”, en el caso de los cuidados, se indica que “El Estado garantizará este derecho a través de un Sistema Integral de Cuidados y otras normativas y políticas públicas que incorporen el enfoque de derechos humanos, de género y la promoción de la autonomía personal”.

                c) Rol de las comunidades a la hora definir o incidir en el diseño de las respectivas políticas públicas. Un ejemplo lo tenemos en el ámbito del derecho a la ciudad: “El Estado garantiza la participación de la comunidad en los procesos de planificación territorial y políticas habitacionales. Asimismo, promueve y apoya la gestión comunitaria del hábitat”

                d) Financiamiento de privados cumpliendo ciertos requisitos. Cuando esto tenga lugar, es decir, cuando las prestaciones sean otorgadas por particulares que reciban fondos públicos, se abre la puerta para que estos se encuentren afectos a un régimen más estricto de cumplimiento, dada su integración dentro del regimen público. Por ejemplo, en materia de salud: “El Sistema Nacional de Salud podrá estar integrado por prestadores públicos y privados. La ley determinará los requisitos y procedimientos para que prestadores privados puedan integrarse al Sistema Nacional de Salud”.

Para finalizar, un punto que resulta crucial. El borrador introduce un concepto de libertad, que busca superar el concepto de libertad presente en la Constitución actual. Para el constituyente democrático, la libertad se relaciona con la capacidad efectiva que tiene un individuo para poder elegir y llevar su propio plan de vida, de acuerdo con sus necesidades, no solo con la libertad negativa o ausencia de coacción. Es la libertad como capacidad para la autonomía. Esta capacidad, o la falta de ella, determina nuestro rango de opciones, y por tanto nuestra libertad para poder llevar a cabo nuestro plan de vida. Esto tiene sentido, puesto que, por regla general, las personas no cuentan con los recursos necesarios para desarrollar por sí mismas sus capacidades o para satisfacer sin la ayuda de su entorno social más inmediato sus necesidades más básicas. Por tanto, y si esto es así, el borrador busca asegurar a todos un cierto nivel de bienestar sobre una base equitativa, que vaya más allá de una simple igualdad de necesidades mínimas o de protección contra la indigencia. Esta obligación general de protección se justifica, en razón que los bienes que cautelan garantías como la vivienda, la educación, la salud, la seguridad social o el trabajo, constituyen los requisitos básicos para que las personas puedan hacer elecciones, tomar decisiones, y forjar sus vidas de acuerdo con sus propias ideas.

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Escrito por

Doctor en Derecho, Profesor Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales Universidad de Concepción (Campus Chillán). Investigador Programa de Investigación Ciencia, Desarrollo y Sociedad en América Latina (CIDESAL); Programa de Estudios Europeos (PEE); Grupo de Investigación en Políticas Públicas sobre Educación Universitaria, Universidad de Concepción. Profesor Invitado Programa en Derecho, Ambiente y Cambio Climático (DACC), Universidad de Concepción. Integrante Programa Foro Constituyente Universidad de Concepción.