Análisis del proyecto de ley que podría eliminar la facultad del Estado de sancionar a los conductores que no porten tag u otro dispositivo electrónico de pago de peajes en autopistas concesionadas.
En octubre de 2023, el diputado Jaime Mulet presentó un proyecto de ley[1] que busca eliminar el artículo 114 de la Ley de Tránsito. En este artículo se establece la facultad para el Estado de multar a los conductores que no porten un “…dispositivo electrónico habilitado u otro sistema complementario que permitan su cobro”[2].
A su vez, este mismo artículo establece la respectiva sanción al incumplimiento de lo anterior: “…La infracción a esta prohibición será sancionada con una multa de una unidad tributaria mensual y para todos los efectos se entenderá como una infracción grave de conformidad al artículo 200 Nº7 de la presente ley”, estableciendo o equiparando la referida infracción a una multa grave de la Ley de Tránsito, con las consecuencias que de ello derivarán.
Ahora bien, el proyecto de ley objeto de este análisis, indica como fundamento del mismo que “…los usuarios y usuarias de autopistas cuestionan la legitimidad del sistema cada vez que las concesionarias incrementan sus tarifas (amparadas en los contratos de concesión) sin mejorar la calidad del servicio que proveen…” cuestión que no fundamenta ya que no entrega datos respecto a la eventual mala calidad del servicio, algo que se esperaría respecto a un capitulo de fundamentación de un proyecto de ley de la república.
Otra cuestión que indica como hecho concreto es que en el caso de la autopista concesionada Américo Vespucio Oriente (AVO 1), ha sido objeto de “… filtraciones de agua que han generado charcos de agua y anegamientos en distintos trazados de esta, los cuales ponen en riesgo el tránsito en el segmento de la vía que conecta las comunas de Recoleta, Huechuraba, Vitacura, Las Condes, La Reina y Santiago… se tomó la decisión de cerrar un tramo del túnel”, en este caso, como en otras obras públicas, estas han presentado desperfectos que pudieran afectar el normal desarrollo de su funcionamiento y operación. Sin embargo, este fundamento es equivoco, al menos para justificar la eliminación del artículo 114 de la Ley de Tránsito, por cuanto cualquier obra pública, o incluso privada, podría presentar un desperfecto como consecuencia de uso o desgaste con el tiempo, incluso, siendo una obra nueva, atendida la propia naturaleza de una construcción, que nunca será perfecta y siempre podrá mejorarse.
Entonces, no se trata de si una obra presenta un desperfecto para legitimar la eliminación de un sistema sancionatorio, que permite al Estado por la vía de la coacción buscar el cumplimiento de obligaciones contractuales de toda razonabilidad, como lo es, el cobro de un peaje por el uso de una obra pública especial que no utilizarán todas las personas, además.
Otro fundamento esgrimido por el legislador en su proyecto de ley, es que “… el concesionario tiene el deber de mantener siempre en perfectas condiciones de uso, conservación y mantención toda la infraestructura, la situación que se está viviendo hoy en día es directamente atribuible a sus actos y/o omisiones…por estas razones es que carece de sentido que el Estado se encargue de establecer sanciones para que los usuarios y usuarias sigan manteniendo este sistema abusivo, y es por ello que nace la iniciativa de derogar el artículo 114 del DFL N° 1 que fija texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley de Tránsito…”. En este fundamento, el legislador estaría buscando por una vía indirecta eliminar una parte del sistema de concesiones, quitándole atribuciones al Estado de sancionar a quienes no porten el sistema electrónico de cobro de peaje.
Estos antecedentes constituyen un error en relación con los fundamentos del proyecto de ley, y no en cuanto a la voluntad del legislador de presentar proyectos de ley en las materias que le sean propias de su competencia. Es decir, el proyecto de ley buscaría entregar una solución social —descontento social, como indica el proyecto—-, por una vía jurídica, desmantelando una facultad sancionatoria del Estado, como lo es el aplicar multas a quienes no porten tag.
Como contexto, quienes usan una autopista concesionada, son quienes desean utilizar justamente un servicio de mayor calidad, transitando de un lugar a otro con mayor rapidez y entendiendo que están obteniendo un servicio público[3] de mayor calidad que uno público. Para ello, eligen una vía o trazado concesionado y no público. Al utilizar una vía concesionada, toda persona debe pagar por su uso, conforme a lo establecido por el ordenamiento jurídico de concesiones. El no hacerlo, ya sea por una vía directa o indirecta, como no portar el instrumento tecnológico que permita su pago, vulneraría el sentido de tener un sistema de concesiones, en donde es el propio Estado que determina entregar un servicio público mediante una concesión.
El Estado ha determinado que el país se desarrollará por medio de la asociación público-privada, adoptando un modelo equilibrado de subsidiariedad, esto es, en algunos casos se abstendrá de realizar ciertas actividades que, estima deberán ser realizadas por los privados. En otros, será el propio Estado que satisfará las necesidades públicas habilitando al ordenamiento jurídico para crear servicios públicos o bien construir y operar obras públicas[4].
Ahora bien, si no existe una legítima ganancia para el privado, o no se establece un mecanismo que incentive el pago por parte de los usuarios de las concesiones, no tendría sentido que existan las concesiones.
Volviendo al proyecto de ley de este análisis, creemos que es un error derogar el artículo 114 de la Ley de Tránsito. Más bien, el legislador debería establecer mecanismos de mejoramiento de la calidad de las concesiones de autopistas, entregando facultades sancionatorias más eficaces al Ministerio de Obras Públicas quien es el encargado de fiscalizar la calidad de estas obras concesionadas. O bien, revisar las tarifas de los peajes basado en el flujo de conductores, establiendo en los contratos de concesión de obra pública y, por tanto, en las bases de licitación, un nuevo equilibrio económico. Esto es, consignar una ecuación que contemple un aumento o reducción de las tarifas en un periodo determinado, que esté sujeta al flujo de conductores del siguiente mes. Así, se podría prever que, ante el aumento de conductores, la concesionaria ganará lo mismo cobrando menos a cada conductor, estableciéndose así, un equilibrio prudente y justo, algo buscado en la intención del legislador en su proyecto de ley.
Otra cuestión relevante es, la calidad o estado de las obras públicas. En ese caso, las vías de solución son las facultades sancionatorias que tiene el MOP y eventualmente la aplicación de causales de término ante incumplimientos graves por parte de las concesionarias, y, no quitar una facultad del Estado de sancionar a quienes no porten un tag o dispositivo electrónico, incentivando con ello indirectamente el no pago de los peajes de autopistas concesionadas.
En definitiva, el proyecto de ley en comento no adolece de un espíritu de justicia, por lo que se logra vislumbrar haciendo un ejercicio exegético superficial. Sino que, adolece de un fundamento que se haga cargo de la problemática que se intenta solucionar, es decir, de las altas tarifas de peajes o el aumento de estas a pesar del aumento del flujo de conductores que las utilizan, y de la eventual mala calidad de algunas obras, señalada por el proyecto de ley —con escasos datos—. Este error, no es de justicia, sino que, de técnica legislativa —o argumentativa—, al menos en las tres páginas de fundamentos[5] de este proyecto de ley, que a nuestro juicio serían errados[6].
[1] Boletín N°16346-15 ingresado el 10 de octubre de 2023.
[2] Ley de Tránsito, artículo 114.
[3] Las obras públicas en su etapa de operación o mantención tienen una naturaleza jurídica-administrativa de servicio público según parte de la doctrina.
[4] El principio de subsidiariedad tiene en su vertiente horizontal, tiene una faz abstensiva y otra de habilitación. La primera, impide que el Estado actúe o satisfaga necesidades públicas directamente, y deja que los particulares lo hagan por medio de su propia iniciativa. La segunda, habilita al Estado para que satisfaga las necesidades públicas directamente. Véase “El principio de subsidiariedad: equilibrio entre lo público y lo privado” de Eduardo Lara Aguayo, Editorial de Derecho, año 2022.
[5] Revisar boletín N°16.346-15.
[6] El proyecto de ley en sesión N°109 de la Comisión de Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones de la Cámara de Diputados realizada con fecha 10 de diciembre de 2024, aprobó la moción en primer trámite constitucional.
