11-05-2021
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Modernización de la Orgánica Administrativa Del Estado

Es un hecho que en la medida que las sociedades se desarrollan exigen de sus Estados mejorar la calidad y oportunidad en la provisión de bienes y servicios públicos y ello exige que aquellos evolucionen permanentemente. A su vez, la crítica ciudadana dirigida a las autoridades políticas se intensificará cuando las personas, beneficiarias de la actividad de los órganos que aquellas dirigen, advierten que aquellas deciden mejorar los procesos que regulan su actuación solo cuando se descubren irregularidades.

Para enfrentar la legítima exigencia social a la que aludimos, resulta imprescindible, entonces, que el Estado cuente con una estructura que le permita gestionar el proceso de modernización o transformación de sus instituciones y órganos en forma continua y permanente. Dicho de una forma simple, la reforma al Estado constituye una materia de Estado y no solo de Gobierno. En esa línea, debiéramos aspirar a tener una agenda permanente de modernización del Estado y no como ha sido la lógica habitual en la materia, generar agendas nuevas en cada gobierno. Así quedó planteado en la Agenda presentada por el Gobierno en el año 2019[1].

¿Cómo podemos enfrentar el trabajo encaminado a definir la orgánica administrativa que queremos y necesitamos en el país? ¿Es una oportunidad el proceso de cambio constitucional? ¡Sin duda!

La organización básica del Estado y los principios sobre los cuales ésta se desarrolla es parte del contenido esencial de la Constitución, por lo que la instalación y funcionamiento de la Convención Constitucional, luego de la elección popular de sus miembros en abril próximo, es una instancia pertinente para abordar los pilares fundamentales del proceso continuo que se dirige hacia la modernización de la actividad estatal. Los convencionales constituyentes podrán debatir y acordar cuál será la estructura orgánica del Estado, y dentro de ésta la que corresponderá a la Administración en todos sus niveles, jerárquicos, territoriales y materiales, y los principios y normas generales que regularán su funcionamiento, manteniendo como límite del poder que ejerzan sus órganos y servicios, el respeto a la juridicidad, dentro de un sistema de control y de responsabilidad eficiente. También podrán definir los mínimos comunes o básicos que se asegurarán a la población con respecto a la satisfacción de sus necesidades.

En los debates y análisis, debiera darse cabida a aspectos que sean capaces de orientar el proceso modernizador de la administración estatal acorde con los diversos desafíos que vaya enfrentando nuestro Estado en el tiempo para el cumplimiento de su deber fundamental de estar al servicio de la persona (no al revés); entre ellos me referiré solo a tres, en esta oportunidad:

  1. Sistema de empleo público

No bastan las buenas ideas, los procesos, ni siquiera los recursos económicos. Las transformaciones las realizan las personas y, por ello, lo primero que se necesita para modernizar la Administración del Estado son equipos humanos capacitados y comprometidos con el cambio y, por otro lado, se requiere a un empleador que sea capaz de separar las funciones de gobierno de aquellas que son propias de la orgánica administrativa y que, además, esté obligado a actuar de manera respetuosa de derechos básicos reconocidos a todo trabajador.

Para avanzar en la transformación de la función pública tendrá relevancia considerar, entre otros, la necesidad de contar con normas generales y principios en la preceptiva de la misma Constitución y, también, con reglas dirigidas al legislador. Como pautas para la regulación podemos proponer: el mérito como principio rector para el ingreso al cargo público, los concursos públicos como regla general de procedimiento para llenar las vacantes de cargos públicos, la estandarización de las escalas de sueldos y de las asignaciones, la movilidad horizontal de funcionarios (movilidad entre organismos públicos), la procedencia del pago de indemnización en caso de producirse el término anticipado de la función por causa no imputable al funcionario, un sistema de evaluación más flexible y orientado a la gestión del servicio[2].

  • Mejora en la gestión y control del gasto público

El Estado debe responder a las demandas de los ciudadanos -aquellas que la misma Constitución determine como compromisos y/o deberes- y su administración debe ser la más eficaz y eficiente posible para cumplirlas o satisfacerlas. En tal contexto, los órganos de la administración deberán ocupar todas las herramientas tecnológicas y de gestión disponibles y procurar el uso adecuado de los recursos existentes que, en su mayoría, provienen del aporte que realizan los contribuyentes en cumplimiento de la carga impuesta en las normas[3].

Se podría establecer en el texto constitucional el control de gestión del gasto público, dotado de mecanismos de evaluación que permitan identificar, por ejemplo, los programas gubernamentales deficitarios y a aquellos que no cumplen con el objeto previsto al tiempo de asignarse los respectivos recursos públicos. Ese antecedente debiese obligar a la autoridad a no perseverar en el programa observado en el ejercicio presupuestario siguiente, es decir, la autoridad quedará inhabilitada para mantenerlo por efecto de la observación objetiva que se realice como conclusión del control desarrollado. No se propone un examen o control de mérito (oportunidad o conveniencia), ya que este sigue siendo exclusivo de la autoridad, sino que se plantea la necesidad de contar con un control del cumplimiento de elementos objetivos de los programas gubernamentales que hoy no existe.

Por otra parte, en lo que atañe al sistema de gestión presupuestario, el nuestro se identifica con el denominado “presupuesto por ítem” o “por línea de gasto”. Es decir, el presupuesto del sector público se determina por tipos de gastos en los que incurrirán los organismos estatales en el respectivo ejercicio anual. A su vez, el control presupuestario hasta hoy ha puesto el foco principalmente en la ejecución efectiva del gasto público y en privilegiar el equilibrio fiscal. Es sabido que el primer nivel de efectividad del gasto que se aplica a las instituciones públicas es su nivel de “ejecución presupuestaria”, es decir, su capacidad para gastar el presupuesto dentro del período, sin consideración de si lo hicieron para los fines que debía o no o de si se logró la meta prevista originalmente.

De esa forma, al no precisar los objetivos del respectivo gasto, el sistema inhibe el ahorro y la eficiencia en el uso de los recursos.

Se requiere, por lo tanto, revisar nuestra forma de diseñar, ejecutar y controlar el presupuesto nacional y establecer las bases del necesario accountability. A tal efecto, sin perjuicio de explorar las funciones que pueden encomendarse al Congreso Nacional en la materia, bien podría analizarse la pertinencia de crear un organismo autónomo que tuviera por misión exclusiva evaluar la eficiencia y eficacia de las políticas públicas, y dentro de sus funciones, ejercer el control de los programas gubernamentales en todas sus fases (diseño, implementación, ejecución del gasto y cumplimiento de su motivo, objeto y finalidad). Con ello, se podría verificar si las metas propuestas por determinada política han sido cumplidas o no y si los recursos que las personas han aportado han sido utilizados de modo “correcto”. Ese organismo autónomo debiese tener reconocimiento constitucional, a mi juicio, con el fin de evitar interferencias de las mayorías políticas contingentes en una función especialmente sensible.

Se podría analizar, también, la pertinencia de incorporar esa clase de control a las funciones de la Contraloría General de la República; eso sí, pensando que ese organismo de control de la administración será objeto de estudio particular en el proceso de redacción de la nueva Constitución y que se le asegurará el mantenimiento de su autonomía constitucional y se establecerán normas que permitan asegurarle recursos financieros suficientes para ejercer sus relevantes atribuciones.

  • Sistema permanente de coordinación interministerial

Por último, otra materia que puede ser regulada en el texto constitucional con miras a modernizar la gestión de la Administración del Estado es el establecimiento de instancias permanentes y formales de coordinación entre ministerios sectoriales. Ello posibilitaría mejorar los débiles niveles de respuesta que brinda la convocatoria inorgánica a comités de ministros en la actualidad.


[1] En la Agenda de Modernización del Estado presentada por el Gobierno el año 2019, se insistió en la necesidad de contar con una estructura institucional que defina responsables claros del proceso de ajuste, cambio o transformación, con instancias de coordinación definidas y, por último, un plan de trabajo concreto y transparente.

[2] Varios de estos elementos se encuentran incorporados en un anteproyecto que elaboró el Gobierno, a través del Ministerio de Hacienda, que se encuentra sometido a consulta ciudadana:  https://empleopublico.consultahacienda.cl/.

[3] Esta carga es una de las formas que tenemos los contribuyentes de colaborar con el deber de promoción del bien común que se le asigna al Estado y a sus organismos.

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Escrito por

Abogada. Magíster en Derecho Público con mención en Derecho Constitucional, por la Pontificia Universidad Católica de Chile. Profesora del Departamento de Derecho Público y del Magíster LLM Pontificia Universidad Católica de Chile. Directora del Instituto Chileno de Derecho Administrativo. Ex Fiscal en los ministerios del Trabajo y Previsión Social y de Vivienda y Urbanismo. Ex Relatora del Tribunal Constitucional. Actualmente ejerce la profesión de manera independiente.