01-08-2021
HomeOpiniónReglas y reglamentos

Quien fija sus propios límites en realidad no tiene límites. No hay límites para un órgano cuando el mecanismo de control de dichos límites lo ejerce el propio órgano, esto es, el mismo órgano que fija esos límites y evalúa si los infringe o no.

Esta es la verdadera pregunta que estamos pendiente de que se resuelva en el marco del proceso constituyente que tiene a buena parte de nuestro país en ascuas sobre lo que puede pasar. Siempre azuzados por las redes sociales y la prensa, observamos con ansiedad los movimientos (torpes e inseguros) de aquellos 155 que se autodenominan constituyentes, aunque en realidad solo sean “convencionales constituyentes” porque los constituyentes, al menos en los libros de teoría democrática, somos nosotros.

La semana pasada vimos una retahíla de errores no forzados. Un grupo de convencionales, haciendo suyas las más criticadas prácticas de los congresales, fraguaban acuerdos de los que se desdecían y que, incluso zanjados y votados, se reescribían en función de las pasiones de quien se sabe por fin protagonista de la historia (quién podría reprochárselos) aunque sin saber muy bien cómo administrar el poder conquistado (como los revolucionarios mexicanos de las primeras décadas del siglo xx).

Las experiencias constituyentes de otros países en los últimos cincuenta años nos revelan una falencia en nuestro proceso de elaboración de la esperada Nueva Constitución, y es que, a pesar de una campaña electoral y un clima político especialmente antagónico, polarizado y atomizado, los diálogos preparatorios no solo son deseables sino necesarios y esperables. Las cámaras parlamentarias se reinstalaron en los noventa con acuerdos administrativos definidos. Cada cuatro años sabemos con anticipación quiénes presidirán las mesas del Senado y de la Cámara de Diputados e incluso se pactan las presidencias de las comisiones. Pero por temor a ser parte de la cocina y la ausencia de una confianza previa, necesaria para una conversación honesta y práctica, las improvisaciones han deslucido la instalación de esta histórica institución. En el mismo sentido, el diálogo entre las instituciones del Estado no es opcional, pues de esa coordinación depende el logro eficiente y eficaz de los objetivos de los órganos públicos.

Hay una cuestión previa que deben resolver, quizás a través de una terapia de grupo, y esta es el viejo debate existencial de ser o no ser. Más allá del dilema shakespeariano, los convencionales constituyentes, sobre todo por una cuestión práctica, deben afirmar si es que actuarán con la soberanía de que se pretenden o como meros delegatarios del ejercicio de la soberanía, como podrían ser los congresales o el presidente de la república.

Si optan por lo primero, como parecieron intentarlo con las primeras declaraciones de quienes propugnaban la amnistía de las personas condenadas o en prisión preventiva por los acalorados hechos de fines de 2019 e incluso en la insurrección en las regiones de Biobío y La Araucanía, se enfrentarán a las vías de control del ordenamiento jurídico (y político) o derechamente a la irrelevancia por la ausencia de la potestad de imperio para hacer cumplir sus designios.

Por el contrario, si optan por lo segundo, se arriesgarán a ser percibidos por buena parte de sus propios alentadores como la nueva casta, asimilados a los actores de las demás instituciones del Estado, los mismos que le fijaron sus límites en el Acuerdo por la Paz y la nueva Constitución (a los que me referí en las primeras cinco columnas). Su frustración, desde luego, será incomparable con la de quienes pensaron que una constitución lo resolvía todo.

Como los franceses de fines del xviii, algunos convencionales constituyentes pretenden transitar de órgano constituido y sujeto a las reglas constitucionales y los límites del Estado de Derecho y su axiológico principio de juridicidad, hacia un órgano autopercibido como un suprapoder, constituyente, desde luego, a la vez que destituyente y superior a cualquier otro generado en el antiguo régimen.

A pesar de que en la elección parlamentaria de 2017 el actual Congreso fue elegido con una participación de 500 mil votantes más que los que participaron en la elección de los convencionales constituyentes de 2021 y que esa diferencia se eleva a 900 mil respecto de la segunda vuelta de la última elección presidencial, las voces que se escuchan desde Morandé con Compañía parecen creer que estos sí y ahora sí son los verdaderos representantes del pueblo.

He observado, quizás con suspicacia, el poco interés en redactar y acordar un Reglamento de la Convención (en mayúsculas, como lo dice el artículo 134 de la Constitución), un texto jurídico autogenerado por los convencionales constituyentes y que es la única norma que ellos pueden dictar. El poco interés se aprecia en la ausencia de propuestas relevantes, distribuidas o discutidas, en que han preferido ir aprobando acuerdos particulares en votaciones aisladas que están lejos de ser las normas esperables para un órgano que debe redactar un cuerpo normativo único como es la -eventual- Constitución de 2022. El quórum es disuasorio, pues es la prueba de fuego de la posibilidad de sumar a las dos terceras partes de los convencionales para un acuerdo relevante. Pareciera ser más práctico acomodar votaciones específicas para lo que pueda ser conveniente en lo inmediato y así sumar pequeñas victorias a un enemigo interno que representa los estertores de la Constitución de 1980.

La generación de estos acuerdos particulares no puede sustituir a un reglamento, no solo porque es deseable tener reglas previas y no contingentes a la decisión que una mayoría quiera adoptar en y para determinada circunstancia, sino porque la variedad de contenidos que contempla el Reglamento de la Convención lo hace imperioso especialmente de cara a la ciudadanía y su participación.

La Ley 21.200 que introdujo el proceso para la elaboración de la nueva Constitución dispuso en el artículo 133 de la actual Constitución que: “La Convención deberá aprobar las normas y el reglamento de votación de las mismas por un quórum de dos tercios de sus miembros en ejercicio”. Hay quienes han visto una especie de regla estricta, solo deben aprobarse por las dos terceras partes de los convencionales constituyentes aquellas normas relativas a las votaciones de la Convención Constitucional. Sin embargo, la Convención no redacta más normas que sus reglas internas, dado que incluso la propuesta de Nueva Constitución es solo eso, una propuesta. Lo que debe ser objeto de este quórum supermayoritario son todas las normas que dicte la Convención y la Constitución aclara que, primero, el reglamento de votación de dichas normas, sin poder alterar, dice el inciso siguiente, los quórum ni procedimientos para su funcionamiento y la adopción de acuerdos. Las reglas constitucionales no establecen un quórum distinto para ninguna materia (calificados escalonados -2/3, 3/5, 4/7 o mayoría absoluta), tampoco quórum de mayoría simple para determinadas demás materias.

El Reglamento de la Convención no solo debe incluir las reglas de votación, pues según el artículo 134 constitucional, debe señalar las asignaciones complementarias a su retribución y el comité externo que las administre.

Sería esperable también que el Reglamento señale las comisiones permanentes y transitorias, las reglas de deliberación (como clausura del debate, iniciativa para las propuestas de acuerdo), mecanismos de participación ciudadana y rendición de cuentas y reglas de transparencia, pues no sabemos cómo está votando cada convencional, cómo se redactarán y aprobarán las actas de discusión, quiénes están llamando por teléfono a los convencionales para pautear las decisiones o incluso si hay proyectos en tabla o desechados. Un reglamento también debería tener normas éticas o de conducta dentro de la Convención, regulaciones sobre las bancadas o comités, incluso de la relación con los demás poderes del Estado pues, como hemos dicho, el diálogo entre instituciones es necesario y deseable en estos procesos. No debe olvidarse al régimen de personal de la Convención y no solo a los asesores también a su personal de colaboración administrativa o a sus adquisiciones de bienes y servicios.

El Reglamento es mucho más que un escollo necesario en la vida de la Convención, también es una muestra de los necesarios acuerdos que deben alcanzar los convencionales para lograr una propuesta de nueva Constitución que Chile les ha encargado. Del mismo modo un conjunto de decisiones administrativas que, si se hubieran establecido mediante los diálogos previos, probablemente nos habrían evitado la desteñida instalación de un órgano del Estado que tiene un único y gran cometido establecido tras una de las más grandes crisis institucionales de nuestra breve historia.

El Reglamento es un acto de soberanía, es un acto de autonormación que la Convención Constitucional debe ejercer, un paso previo para establecer claramente las reglas que allanarán el camino para una propuesta de nueva Constitución.

El vicepresidente de la Convención Constitucional, Jaime Bassa, fue seguramente sorprendido por las preguntas relativas a una eventual reclamación que algunos convencionales deslizaron. Él explicó correctamente que “esa acción de reclamación que está dentro de la Constitución está efectivamente contemplada, es una de las posibilidades que tienen todos los y las constituyentes. Son normas que, de alguna manera permiten el resguardo de los derechos de las minorías que están presentes en la constituyente, y permite garantizar que las cosas van a ocurrir de forma transparente”, aunque deberíamos decir, que es algo más que eso, es un mecanismo para garantizar los límites establecidos a la Convención Constitucional.

Sin embargo, el académico y abogado, a quien personalmente respeto sobremanera, también afirmó que “el punto es que esa reclamación es por vulneraciones al reglamento, y no tenemos reglamento (…). Mientras no haya reglamento, no hay infracciones al reglamento” y eso es un grave error.

En una anterior columna expliqué que “El artículo 136 de la actual Constitución se refiere a una nueva acción constitucional, el Reclamo del Procedimiento Convencional (RPC) por la eventual infracción a las reglas de procedimiento aplicables a la Convención, que conocerá un Tribunal especial integrado por cinco ministros de la Corte Suprema elegidos por sorteo para cada RPC”. Es decir, el vicepresidente Bassa, respondió sin considerar el texto constitucional que estima que no se necesita de este Reglamento para cometer una infracción de procedimiento, pues estas están “contenidas en este epígrafe” (segundo párrafo del Capítulo XV sobre el procedimiento para elaborar una nueva Constitución Política de la República) y “en los acuerdos de carácter general de la propia Convención.

Parafraseando a un convencional: no hay espacio para trampas en la Convención. El que no haya Reglamento no significa que no hayan normas de procedimiento que infringir, lo que confirma que la Convención Constitucional es un órgano constituido, no constituyente, es un órgano sometido a las reglas del  Estado de Derecho y especialmente a los límites formales y materiales fijados para su funcionamiento. El Reglamento dispondrá sus normas internas con efecto en la ciudadanía (destinatarios de todo su trabajo) y en los parámetros para el control que de su trabajo hagan los demás órganos del Estado.

Comparte el contenido:
Etiquetas de Publicación
Escrito por

Abogado de la U. de Chile, Magíster (c) en Derecho Público de la U. de Chile y postítulo en docencia universitaria de la U. de Santiago. Académico de la Facultad de Derecho de la U. de Santiago, profesor invitado de la Escuela de Gobierno de la U. de Chile y socio de Zambrano & Ampuero | Abogados.