02-10-2022
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Un balance sobre el proceso constituyente

El proceso constituyente puede analizarse desde cinco puntos de vista. Así, en relación con: el contexto que le dio origen, el desarrollo del trabajo de la Convención, la propuesta constitucional, la campaña y los escenarios que se abren con el plebiscito. Estas múltiples dimensiones, muestran que estamos en presencia de un proceso complejo, que difícilmente puede ser reducido a explicaciones simples o unidimensionales.

En cuanto al contexto, la propuesta constitucional puede ser vista como una respuesta a la oleada de manifestaciones que marcaron nuestro país a fines del año 2019. La pregunta que cabe a respecto, y que aún permanece sin respuesta clara, es la razón de dicho malestar. En este sentido, por ejemplo, se han planteado explicaciones que apuntan a la molestia de parte de la ciudadanía frente a los problemas de desigualdad estructural que presenta nuestro país. En este sentido, las protestas habrían evidenciado la necesidad de superar el actual modelo de desarrollo. Otros, sin embargo, han planteado que las movilizaciones parecen estar asociadas más bien con la demanda por acceder de forma más rápida a los beneficios que supone la modernidad. De acuerdo con esta lectura, más que cuestionar el modelo de desarrollo, las personas parecerían más interesadas en acceder al mercado y a una mayor cantidad de bienes. Desde luego, tampoco faltan explicaciones que intentan conectar el malestar social, con el desgate de los partidos políticos, con la emergencia de otros actores sociales, o con la falta de una institucionalidad que fuera capaz de procesar adecuadamente todas las demandas que están presentes en la sociedad.

Planteada la crisis, partidos de todos los sectores arribaron a un acuerdo para generar un proceso de cambio institucional. Como es sabido, la ciudadanía optó de manera mayoritaria por la posibilidad de elaborar una nueva Constitución, a cargo de una Convención. Este órgano tendría características inéditas en nuestra historia, tales como su carácter paritario, y la presencia de escaños reservados y de un gran número de independientes.  

Ofrecer una visión panorámica del trabajo de la Convención no es tarea sencilla. En primer término, y al menos desde un punto de vista general, la Convención terminó su tarea a tiempo, dentro del marco fijado por la reforma constitucional que estableció las reglas de su funcionamiento. Sin embargo, dicho trabajo se dio en un clima marcado por las discrepancias entre aquellos sectores más moderados, que buscaban generar un texto transformador, pero no radical, y otros que, quizás en línea con la primera de las explicaciones del estallido señalada mas arriba, apuntaban a cambios maximalistas, tanto a nivel institucional, como económico y social. Estas dos almas de la Convención explican la dificultad para llegar a acuerdos en algunos temas críticos, tales como los vinculados con el sistema político, la protección del medioambiente, la plurinacionalidad o con algunos derechos. Al partir de concepciones tan dispares, el esfuerzo por lograr un punto medio fue sin duda fue muy arduo.

A lo anterior es preciso agregar algunas polémicas que tuvieron origen en las acciones de ciertos convencionales, y que contribuyeron a minar en parte la confianza que la población había depositado en la Convención. Fueron hechos puntuales y muy lamentables, pero que de algún modo opacaron el buen trabajo que la mayoría de los convencionales y sus equipos realizaron. A estos problemas, se agregaron algunos errores de diseño, como puede ser el caso de los bajos quórums para aprobar las propuestas en las comisiones, lo cual favoreció que iniciativas que no tenían ningún destino, llegaran al pleno. Esto, unido a un mal manejo del aparato comunicacional, al excesivo tiempo para la elaboración del reglamento interno lo cual privó de un mayor espacio a la discusión de los temas de fondo, y a un cierto aprovechamiento de los sectores más críticos del órgano, generó no pocas confusiones entre la población.

Nada de lo anterior, sin embargo, obsta a que la Convención, con todas sus luces y sombras, tratara de arribar a un texto que diera cuenta de la diversidad que caracteriza a Chile. Sin embargo, y a la luz de estas líneas, el marco de análisis se nos va tornando mas complejo. En efecto, para muchas personas resulta inseparable tanto el proceso como el contexto y el resultado. Y esto juega a favor o en contra de ambas posiciones. Para algunos, el texto refleja el carácter democrático de la Convención, además de ofrecer una respuesta satisfactoria a la crisis de octubre de 2019. Para otros, la propuesta reproduciría algunas de las falencias del órgano constituyente, como podría ser su carácter excluyente y maximalista -al menos según los más críticos-, no dando cuenta de forma adecuada, de los cambios que exigía la ciudadanía.  

La propuesta, analizada en su conjunto, presenta algunas claves que es preciso conocer. Se trata de un texto que apunta a cambiar el modelo Estado subsidiario, amparado bajo la Constitución de 1980 -en la interpretación comúnmente aceptada por parte de la doctrina- y avanzar hacia un modelo de Estado social. Para ello reconoce de forma muy detallada una serie de derechos sociales, para cuya satisfacción el Estado deberá jugar un rol más central y activo. Incorpora un sistema político, que puede caracterizarse como un presidencialismo atenuado, aunque con muchos matices, porque si bien el ejecutivo perderá algunas de las atribuciones que tiene en el actual texto (por ejemplo, la iniciativa exclusiva en ciertas materias), conservará algunas competencias de relevancia en materia de potestad reglamentaria y nombramientos. Se elimina el Senado, y en su lugar se avanza hacia un sistema legislativo asimétrico, compuesto por un Congreso de Diputadas y Diputados y una Cámara de las Regiones. El carácter asimétrico viene dado, entre otras razones, por el hecho que el Congreso retendrá buena parte de la agenda legislativa, sin perjuicio que será necesaria la concurrencia de la Cámara de las Regiones para el proceso de formación de la ley en una serie de materias de gran relevancia. La propuesta además destaca por su apuesta decidida por la regionalización, al establecer un modelo de autonomías regionales y comunales con amplias competencias, un decidido catálogo de normas en materia medioambiental y normas muy interesantes sobre buen gobierno y administración pública. Junto con ello, y representando quizás uno de sus rasgos más polémicos, encontramos la plurinacionalidad. Este principio se proyecta sobre todo el conjunto del texto: sistemas de justicia, autonomías territoriales, derecho de propiedad, restitución de tierras, etc.

Resulta importante destacar que se trata de un texto innovador, dado que contiene tiene innegables avances desde el punto de la profundización del Estado constitucional de derecho. Por ejemplo, el capítulo sobre garantías fundamentales, y las normas en materia de bienes comunes y derechos de la naturaleza, destacan entre los apartados que intentan responder de buena forma a parte de la crisis social y ambiental en la cual nos encontramos. La parte más débil, es la relativa al sistema político y a algunas de las normas sobre plurinacionalidad, en particular las que dicen relación con la justicia indígena y con los mecanismos de restitución de tierras. Muchas de estas materias deberán ser objeto de reformas si es que se aprueba el texto, de hecho, los partidos cercanos al gobierno han ofrecido algunos compromisos en este sentido, pero lo ideal es que estos puntos hubiesen quedado bien definidos durante su tramitación. Quizás la falta de tiempo de las últimas semanas de votaciones, o incluso de un mayor diálogo entre los distintos grupos, pudo haber sido un factor que explicara dicha situación.

Así, se trata de un texto que necesitará reformas para su adecuada implementación, pero que, en líneas generales, contiene importantes avances, en la medida que establece un marco adecuado para repensar el Estado y el rol de los privados en la provisión de ciertos bienes sociales, que establece grandes transformaciones en el ámbito de los derechos sexual y reproductivos, que avanza de manera clara en lo que toca a la libertad sindical y al rol de los trabajadores, que contiene normas en materia de transparencia, buen gobierno y disposiciones que buscan perseguir la corrupción, que encarna la promesa de una verdadera regionalización y de un sistema político paritario, que tiene al medioambiente y a la protección de los niños, niñas y adolescentes como uno de sus pilares, y que entrega las bases de un sistema democrático más participativo.

Desde luego, la crítica a muchos de estos aspectos resulta razonable y necesaria. De hecho, entre los propios especialistas no parece existir consenso en algunos puntos que son determinantes, tanto en términos del modelo por el cual se optó como por sus consecuencias normativas o sociales. Ejemplos de esto son, las dudas sobre el régimen político, las atribuciones del Consejo de la Justicia, el modelo de estado regional o las críticas sobre el rol de las fuerzas armadas o las policías, por mencionar algunas. Pero esto es normal, después de todo, si bien se trata de decisiones que tienen repercusiones técnicas, estás son fundamentalmente políticas, en tanto apuntan a una nueva manera de distribuir el poder político y social. Y esto último es lo que suelen hacer las Constituciones y para lo cual fueron mandatados los convencionales.

La campaña ha amplificado muchas de las tensiones que se vivieron durante el trabajo de la Convención. Es normal que, en este tipo de procesos eleccionarios, las posiciones se tiendan a polarizar. No obstante, la discusión se ha visto empañada por argumentos que han tendido a distorsionar muchos de los problemas del texto, apuntando en muchos casos a interpretaciones exageradas o poco plausibles. No es tanto que se trate de afirmaciones falsas, sino que de lecturas que tratan de buscar lo peor de la propuesta. Esto ha impedido un debate mucho más serio y reflexivo sobre el documento. En ningún caso esto quiere decir que no existan buenas razones para rechazar o aprobar el texto, sino más bien, supone que la discusión ha privilegiado el debate sin fundamento, la caricatura y el ataque personal.

Además, se trata de una elección que ha estado marcada por una profunda crisis económica, por problemas de seguridad pública, por una agudización del conflicto en la macrozona sur, y por un cierto cansancio también entre la ciudadanía, la cual aún sufre los efectos de la crisis sanitaria. Estos factores también inciden positiva o negativamente en la valoración del proceso y del texto.

Gane una u otra opción, el proceso seguirá su curso. Al menos es lo único claro que tenemos hoy. De triunfar la opción apruebo, es probable que algunos partidos intenten presentar propuestas para reformar los capítulos más polémicos del texto. Por otro lado, será necesario comenzar a implementar muchos de sus capítulos, tarea que no será fácil, sobre todo debido a que la conformación del actual Congreso es muy distinta a la que tuvo la Convención. Estos dos aspectos serán cruciales a fin de recuperar la confianza de la ciudadanía. La falta de un compromiso decidido por llevar adelante estas reformas o por implementar la Constitución, solo aumentará la profundidad de la crisis en la que nos encontramos. 

El triunfo del rechazo a su vez pondrá a prueba la palabra de aquellos sectores que se han comprometido con la continuidad del proceso. Las dudas a este respecto sin embargo son variadas, dado que no existe claridad acerca de la forma concreta en como esto se concretará, ni se ha hablado de plazos ni menos sabemos que proponen en relación con las materias que resultan de mayor interés para la población o que son claves en términos de lo que implica una Constitución. Un proceso que no tome en cuenta la voluntad democrática, que no recoja la voz de quienes resulten derrotados el 4 de octubre o que no dé cuenta de forma adecuada de las demandas de la ciudadanía, estará seguramente condenado al fracaso.

Para finalizar, y a modo de síntesis, estas líneas han intentado mostrar que cualquier acercamiento a la comprensión de este proceso, no puede omitir el contexto que lo originó, la forma en como trabajó la Convención, el texto mismo de la propuesta, la manera en cómo se ha dado la campaña, el clima social y político que vive el país y las dudas razonables que representan los dos caminos que abren con el plebiscito. Sin duda, la mezcla de estos factores también incidirá en el resultado de la elección, puesto que es muy probable que cuando votemos el próximo 4 de septiembre, lo hagamos no solo teniendo a la vista un texto, sino que también todo el camino que hemos recorrido desde ese 18 de octubre de 2019.

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Escrito por

Doctor en Derecho, Profesor Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales Universidad de Concepción (Campus Chillán). Investigador Programa de Investigación Ciencia, Desarrollo y Sociedad en América Latina (CIDESAL); Programa de Estudios Europeos (PEE); Grupo de Investigación en Políticas Públicas sobre Educación Universitaria, Universidad de Concepción. Profesor Invitado Programa en Derecho, Ambiente y Cambio Climático (DACC), Universidad de Concepción. Integrante Programa Foro Constituyente Universidad de Concepción.