En conversación con Actualidad Jurídica: el blog de DOE, el abogado y académico Eduardo Lara Aguayo, asesor jurídico externo del Senado, analiza las falencias estructurales del marco regulatorio en infraestructura, el rol del Sistema de Evaluación Ambiental y los desafíos de compatibilizar inversión, certeza jurídica y protección ambiental sin rebajar estándares.

Desde el derecho público, ¿qué elementos debería tener hoy un modelo regulatorio moderno para infraestructura que incorpore de manera real —y no solo declarativa— la variable ambiental?

Un modelo regulatorio moderno debe superar la integración meramente retórica de la variable ambiental y avanzar hacia su incorporación estructural en el diseño del ordenamiento jurídico. Esto debe hacerse de forma estratégica, porque lo ambiental influirá directamente en el tipo de país que queremos construir y, en consecuencia, en la infraestructura que heredarán las nuevas generaciones.

Desde esta perspectiva, la variable ambiental debe abordarse en tres dimensiones: la política ambiental, la economía ambiental y el Derecho Ambiental propiamente tal.

La política ambiental es definida por el Estado y se materializa a través de instrumentos como la ley o los reglamentos. Ejemplos de ello son las políticas de desarrollo sustentable, de prevención y precaución ambiental, o de mitigación y adaptación al cambio climático.

La economía ambiental, por su parte, permite comprender los bienes ambientales como recursos escasos, a los que se les asigna valor y que se gestionan mediante instrumentos de mercado, como impuestos o aranceles, orientados a la descontaminación o mitigación de zonas afectadas, con el fin de asegurar su uso en el tiempo.

Finalmente, el Derecho Ambiental dota al sistema de una garantía institucional, a través de órganos administrativos y jurisdiccionales encargados de fiscalizar, revisar y controlar el cumplimiento de la normativa, permitiendo que los objetivos de la política ambiental se concreten efectivamente.

El modelo, en su conjunto, debe estar equilibrado, ser eficiente y eficaz, y contar con una adecuada coordinación intersectorial que evite contradicciones normativas entre autoridades ambientales y sectoriales.

¿Cuáles son las principales falencias del actual marco regulatorio chileno que explican la conflictividad y judicialización de proyectos de infraestructura?

La conflictividad y judicialización de los proyectos de infraestructura en Chile no se explican únicamente por un aumento de la litigiosidad, sino por deficiencias estructurales del marco regulatorio. Una de las principales falencias es la fragmentación normativa e institucional, que distribuye decisiones relevantes entre múltiples órganos sin una lógica integradora ni una jerarquización clara de competencias.

Desde la perspectiva económica y empresarial, esta fragmentación genera retrasos, costos adicionales y baja previsibilidad, afectando directamente las decisiones de inversión. En este contexto surge la Ley N°21.770, conocida como ley de permisos sectoriales o de “permisología”, cuyo objetivo fue reducir la excesiva cantidad de autorizaciones, los plazos incumplidos por la Administración y la atomización normativa que dificultaba el inicio de actividades económicas.

Desde una mirada socioambiental, la conflictividad también se explica por un modelo que ha privilegiado históricamente una protección intensa de la propiedad sobre el suelo y el agua, sin integrar de manera suficiente la noción de bien común ambiental como categoría estructural del ordenamiento jurídico, lo que ha tensionado la legitimidad social de los proyectos.

A esto se suma la excesiva centralización de las decisiones ambientales y el hecho de que el control jurisdiccional final recaiga en una judicatura generalista, como la Corte Suprema, lo que prolonga la incertidumbre regulatoria, pese a la existencia de tribunales ambientales especializados.

En el debate sobre permisología y certeza jurídica, ¿cómo se equilibra la necesidad de acelerar proyectos con la obligación de mantener estándares ambientales robustos?

Este debate suele plantearse como una falsa dicotomía. La existencia de permisos no es contradictoria con la certeza jurídica ni con la eficiencia del sistema. Así quedó demostrado en la tramitación de la Ley 21.770, donde los principales fundamentos fueron reducir los extensos tiempos de tramitación, fortalecer la certeza jurídica y asegurar la proporcionalidad del régimen de autorizaciones.

Desde el derecho público, el problema no es la existencia de exigencias ambientales, sino su configuración jurídica. La aceleración de proyectos no se logra debilitando estándares, sino ordenando procedimientos, estableciendo plazos razonables y efectos jurídicos previsibles, incluso mediante figuras como el silencio administrativo.

El equilibrio se alcanza cuando el sistema permite una evaluación ambiental rigurosa pero concentrada, evitando duplicidades, redefiniciones sucesivas de los proyectos y exigencias sobrevinientes no previstas normativamente. La certeza jurídica exige que los titulares conozcan desde etapas tempranas el universo de exigencias aplicables y los márgenes reales de discrecionalidad administrativa.

¿El sistema de evaluación ambiental vigente funciona como una garantía de calidad regulatoria o se ha transformado en un cuello de botella del desarrollo de infraestructura?

En su diseño normativo, el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental cumple una función esencial como garantía de calidad regulatoria. Contar con un sistema radicado en un organismo técnico especializado, como el Servicio de Evaluación Ambiental, entrega certeza jurídica tanto a los titulares de proyectos como a la ciudadanía, al resguardar el bien común ambiental.

Sin embargo, en la práctica, el sistema ha sido percibido como un cuello de botella del desarrollo de infraestructura, principalmente debido a la extensión de sus plazos, los que se ven incrementados por la fragmentación del sistema de permisos sectoriales y la incorporación sucesiva de exigencias de distintos órganos de la Administración.

El problema no radica en la evaluación ambiental en sí misma, sino en su sobrecarga funcional. La ausencia de mecanismos eficaces de planificación territorial y coordinación intersectorial ha trasladado al SEIA debates estructurales que debieron resolverse con anterioridad, afectando la eficiencia del procedimiento y la certeza jurídica de los actores involucrados.

Desde la experiencia en concesiones y asociaciones público-privadas, ¿qué impacto tiene la incertidumbre regulatoria en la inversión y cómo dialoga eso con mayores exigencias ambientales?

En concesiones y asociaciones público-privadas, la incertidumbre regulatoria impacta directamente en la decisión de inversión y en el costo de financiamiento de las obras públicas. Estos contratos son especialmente sensibles a cambios normativos imprevisibles y a interpretaciones administrativas fluctuantes.

Las mayores exigencias ambientales no son incompatibles con la inversión privada, siempre que se expresen mediante reglas claras, estables y coherentes. El conflicto surge cuando estas exigencias se introducen con posterioridad a la suscripción de los contratos, alterando su equilibrio económico-financiero.

En estos casos, el ordenamiento jurídico debe prever mecanismos de compensación por los detrimentos patrimoniales que se generen, asumiendo el Estado dicha carga, previo pronunciamiento de un órgano jurisdiccional, siempre con la finalidad última de proteger el medioambiente.

Mirando a los próximos años, ¿qué cambios regulatorios son urgentes para avanzar en infraestructura sostenible sin seguir atrapados en conflictos administrativos y judiciales?

Chile debe avanzar hacia un modelo regulatorio más integrado, previsible y estratégico, que incorpore la variable ambiental de forma estructural y no reactiva, basado en el interés público. Es fundamental fortalecer la planificación territorial y ambiental con efectos jurídicos vinculantes, de modo que las decisiones sobre uso del territorio y estándares ambientales se adopten con anticipación y no se trasladen al SEIA.

Asimismo, será necesario evaluar y perfeccionar el nuevo sistema de permisos sectoriales, revisar la coherencia de la institucionalidad ambiental y transitar desde un modelo reactivo y casuístico hacia uno preventivo, precautorio y sistémico, donde el conflicto no se resuelva principalmente en los tribunales, sino a través de un diseño regulatorio que anticipe tensiones, distribuya riesgos y otorgue certeza jurídica compatible con altos estándares de protección ambiental.